Uchylane zintegrowane plany inwestycyjne

Choć procedura tworzenia Zintegrowanych Planów Inwestycyjnych (ZPI) miała być stosunkowo prosta, to w praktyce przysparza trudności samorządom i przedsiębiorcom. Pojawiły się już pierwsze rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące tych planów, a wojewodowie znajdują podstawy do unieważnienia ich nawet w całości. Przypomnijmy - ZPI zostały wprowadzone stosunkowo niedawno – ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw.

Faktycznie są planami zagospodarowania przestrzennego, które powstają na wniosek prywatnych inwestorów. Z opinii ekspertów wynika, że przepisy wymagają co najmniej zmiany.

Proste błędy i duże niedopatrzenia

O przegląd pierwszych rozstrzygnięć nadzorczych uchylających ZPI pokusiła się dr Joanna Dziedzic-Bukowska, radca prawny, wiceprzewodnicząca Zespołu Prawno-Urbanistycznego Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN. Przykładowo, wojewoda podkarpacki unieważnił uchwałę ZPI „Jasło–Bieszczadzka 29". Wskazał m.in.:

na brak zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,
błędy w ustaleniach infrastrukturalnych,
przekroczenie kompetencji rady,
uchybienia proceduralne dotyczące dokumentacji.

Z kolei wojewoda mazowiecki, stwierdzając nieważność ZPI dla miejscowości Zabiele, wskazał na:

wadliwe określenie m.in. wskaźnika intensywności zabudowy,
nieprawidłowe przeprowadzenie konsultacji społecznych,
niewłaściwe godziny konsultacji społecznych, co ograniczało możliwość partycypacji społecznych.

Czytaj też w LEX: Pojęcie kosztu inwestycji uzupełniającej w umowie urbanistycznej >

Wojewoda opolski unieważnił zaś w całości uchwałę rady miejskiej w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie do sporządzenia ZPI dla realizacji elektrowni wiatrowych w Korfantowie uznając, że planem zostały objęte tereny niezwiązane z inwestycją główną ani uzupełniającą. ZPI może bowiem obejmować jedynie obszar służący realizacji inwestycji.

- Wskazywane przez organy nadzoru naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności planów ZPI, to większości przypadków klasyczne błędy, jakie przed laty doprowadzały do unieważnienia dziesiątek miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Posługiwanie się pojęciami niedookreślonymi, modyfikacja definicji ustawowych, określenie wysokości zabudowy poprzez liczbę kondygnacji bez jednoczesnego określenia jej w metrach, niezgodność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego itp. - mówi Mirosław Rymer, radca prawny z Kancelarii Adwokackiej Płaza Głąb Spółka Partnerska. Jego zdaniem, wobec bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz organów nadzoru, tego typu uchybienia nie powinny już występować. Ich obecność może świadczyć o niskim poziomie wiedzy osób przygotowujących projekty ZPI, braku należytej staranności albo połączeniu tych przyczyn.

Czytaj też w LEX: Zintegrowany plan inwestycyjny - szczególny rodzaj planu miejscowego >

Zastąpi „lex developer”

- Obecnie ZPI, co do zasady, musi być zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Te tracą moc z końcem czerwca 2026 roku – zauważa Sebastian Witek, naczelnik Wydziału Architektury w Urzędzie Miasta Rybnika. Po tym terminie ZPI będą musiały być zgodne z planem ogólnym.

Docelowo ZPI mają zastąpić uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przyjmowane na podstawie przepisów tzw. lex deweloper, czyli ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 195 ze zm.), która traci moc 1 lipca 2026 r. W oparciu o specustawę można było realizować inwestycje mieszkaniowe, natomiast ZPI może obejmować również inne rodzaje inwestycji, przez co daje inwestorom większe możliwości.

Jak zauważa urzędnik z Rybnika, problem będą miały gminy, które nie uchwalą planów ogólnych. Po utracie mocy przez studium, uchwała w sprawie ZPI będzie musiała być zgodna z planem ogólnym. Przepisy przejściowe ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 ze zm.), co prawda pozwalają na dokończenie sporządzania planów miejscowych, w tym ZPI, pomimo utraty mocy przez studium, ale tylko w ściśle określonym w tej ustawie przypadku.

Sprawdź w LEX: Czy rada gminy może odmówić przystąpienia do opracowania zintegrowanego planu inwestycyjnego? >

Zobacz też w LEX: ZPI a specustawa mieszkaniowa >

Daleko do doskonałości

Jak twierdzą eksperci, dziś ZPI niejest narzędziem doskonałym.

- Są, przykładowo, ograniczenia związane z inwestycją uzupełniającą, na przykład przy osiedlach mieszkaniowych lub inwestycjach w OZE, do których zwłaszcza w pierwszym okresie takie plany były wykorzystywane – mówi Sebastian Witek. Przypomina, że ustawowa definicja inwestycji uzupełniającej jest zbyt wąska i nie pozwala na stosowanie takich planów na terenie, na którym już wszystko jest - droga, infrastruktura, szkoła itp. Bo taka inwestycja musi być jednak powiązana z główną. Wskazuje na ciekawy, choć trochę na siłę powiązany, przypadek lokalizacji przystanku autobusowego przy farmie fotowoltaicznej. Miał on służyć osobom obsługującym ten obiekt.

Dlatego ekspert uważa za zasadne rozszerzenie definicji inwestycji uzupełniającej, którą przewiduje rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (numer z wykazu: UD316), który znajduje się na etapie konsultacji publicznych.

Sprawdź też w LEX: Czy wójt lub rada gminy mogą stworzyć regulamin rozpatrywania wniosków o zintegrowany plan inwestycyjny? >

Również dr Dziedzic-Bukowska jest zdania, że katalog inwestycji uzupełniających jest zbyt wąski. - Powinien obejmować wszystko, co służy zadaniom własnym gminy i dopuszczać także przekazywanie środków pieniężnych. Może na przykład mieć miejsce sytuacja, kiedy szkołę czy przedszkole już wybudowano, a nie ma pieniędzy na ich wykończenie czy wyposażenie. Wówczas większy sens ma przekazanie odpowiedniej kwoty na ten cel niż szukanie na siłę, co jeszcze można ulepszyć – uważa ekspertka.

Zobacz też procedurę w LEX: Uzyskanie zgody na uchwalenie zintegrowanego planu inwestycyjnego (ZPI) >

Gminy mają obawy

Teoretycznie ZPI miały przyspieszyć proces planistyczny. W praktyce, jak twierdzi Joanna Dziedzic-Bukowska, nie zawsze tak jest.

- Ten instrument nadaje się do prostych, „czystych" spraw – uważa. W trudniejszych przypadkach piętrzą się problemy i cały proces się wydłuża.

- Na przykład procedura, którą się obecnie zajmuję, utknęła dlatego, że teren przeznaczony pod inwestycję uzupełniającą jest wprawdzie własnością inwestora, ale jest obciążony hipotekę. Miasto obawia się przejęcia zadłużonej działki, mimo, że jeżeli jest ona przenoszona pod drogę, to miasto nie nabędzie wraz z nią długu. Drogi publiczne nie podlegają bowiem obrotowi prawnemu. Tłumaczymy to urzędnikom, ale oni nie chcą mieć nieruchomości w jakiś sposób obciążonych – wyjaśnia dr Dziedzic-Bukowska.

Inna, tym razem niepewna przede wszystkim dla inwestorów kwestia, wynika z tego, że przepisy nie wymagają, aby wnioskodawca miał tytuł prawny do gruntu nieruchomości głównej. Można - tak jak przy warunkach zabudowy - wystąpić o ZPI na cudzą działkę (a np. jej własność może być przeniesiona po uchwaleniu planu). Tu jednak pojawia się ryzyko, że ktoś może taki kawałek gruntu podkupić, a pierwotny inwestor zostanie z umową i inwestycją uzupełniającą, której realizację zagwarantował.

W LEX znajdziesz wzór dokumentu: Wniosek inwestora o uchwalenie zintegrowanego planu inwestycyjnego >

Dlatego inwestorzy chcą się zabezpieczać, ale prawo tego nie ułatwia. Problemy mogą być też z inwestycją uzupełniająca, jeżeli tylko część terenu (np. pod drogę) jest własnością inwestora. Wówczas pozostali właściciele muszą uczestniczyć w negocjacjach i zobowiązać się do zbycia tych nieruchomości. A to może sprawiać trudności.

Zobacz też procedurę w LEX: Sporządzenie zintegrowanego planu inwestycyjnego (ZPI) >

Potrzebne jasne procedury

Jak twierdzi część pytanych przez nas ekspertów, podejście biznesowe bywa inne niż urzędnicze. W urzędach inwestorzy czekają kilka tygodni na jakikolwiek odzew, po czym dowiadują się, że mają uzupełnić plik dokumentów. Dlatego, jak twierdzi Sebastian Witek, dobrze jest, jeżeli miasta mają ustalone procedury urbanistyczne i standardy, które odpowiadają ich potrzebom. Pozwalają one inwestorom poznać oczekiwania gminy i czynią cały proces bardziej transparentnym oraz przewidywalnym. Takie standardy, w formie instrukcji dla inwestorów, opracowały m.in. Warszawa i Kraków. Również dr Joanna Dziedzic-Bukowska uważa, ze procedury są potrzebne.

- Ale to nie są akty wiążące – zastrzega. Jej zdaniem powinny być aktami prawa miejscowego.

Czytaj też w LEX: Zintegrowane Plany Inwestycyjne a uchwała lokalizacyjna - inwestycje mieszkaniowe na nowych zasadach >

Innego zdania jest mec. Rymer.

- Wątpliwości budzi pomysł, aby rada gminy mogła określać w uchwale ogólne zasady zawierania umów urbanistycznych. Powstaje pytanie, jaki charakter winna mieć taka uchwała. Jeśli nadać jej walor aktu prawa miejscowego, to jako bezwzględnie wiążące źródło prawa, może znacząco utrudnić zawieranie takich umów. W przypadku uchwały "zwykłej", akt ten będzie stanowił jedynie postulat, wytyczne kierunkowe, jakimi winien kierować się organ wykonawczy przy zawieraniu takiej umowy.

Prawnik zastanawia się także, czy ZPI są w ogóle potrzebne.

- Co do zasady uważam, iż wprowadzenie w systemie prawnym planowania przestrzennego kolejnego aktu planistycznego jakim jest ZPI, obok planów ogólnych i planów miejscowych, jest zbędne, a nawet szkodliwe. Powinniśmy dążyć do spójności systemu, nie zaś jakiegoś rozdrabniania poprzez kolejne akty planistyczne czy specustawy – kwituje.

Zobacz też procedurę w LEX: Ustalenie podmiotu ponoszącego koszty sporządzenia lub zmiany planu miejscowego >

Nowość