Katarzyna Kubicka-Żach: Instytucje publiczne będą musiały ustanowić własne procedury zgłaszania nieprawidłowości i zasady postępowania z otrzymanymi zgłoszeniami. Czy coś zaczyna się w kwestii sygnalistów w samorządach dziać?

Marcin Waszak, politolog, socjolog, ekspert forumIdei Fundacji Batorego: Są już samorządy, które procedury regulujące, jak zgłaszać nieprawidłowości w urzędzie i co się z nimi robi, już posiadają. Przykład to polityka antykorupcyjna m.st. Warszawy, które zdecydowało się w 2019 roku uregulować taki kanał zgłaszania. Ustanowiło też pełnomocnika ds. polityki antykorupcyjnej, który bezpośrednio czuwa nad odbiorem zgłoszeń i nadaniem im dalszego biegu. Takich samorządów jest więcej, ale ciągle na zasadzie wyjątków. Wciąż nie ma bowiem odgórnej regulacji, która by nakazywała samorządom posiadanie takich procedur.

Na jakim etapie jest taka regulacja?

Jest na etapie przygotowania do wdrożenia dyrektywy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa unijnego, która weszła w życie pod koniec 2019 roku. Daje ona krajom członkowskim dwa lata, dokładnie do 17 grudnia 2021 roku na przystosowanie krajowego prawodawstwa do jej wymogów. Nie zapadła jeszcze decyzja  o wyborze ministerstwa, które będzie odpowiedzialne za jego transpozycję. Zapewne będzie to trudne do realizacji w najbliższych miesiącach.

Czytaj w LEX: UE nakazuje chronić sygnalistów >

Dyrektywa dużo określa, ale wiele zależy od przepisów prawa krajowego. Pozostawia przestrzeń na rozszerzenie regulacji na inne obszary, na wprowadzenie mechanizmów, które nie są obowiązkowe, choć  dyrektywa wskazuje je jako zalecane. Przykładem jest pomoc finansowa czy wsparcie psychologiczne na etapie postępowania sądowego. Jest duże pole niepewności, jak krajowa ustawa będzie ostatecznie wyglądała i czy w ogóle będzie to jedna nowa ustawa czy tylko nowelizacja kilkudziesięciu obecnie już istniejących.

Ministerstwo Sprawiedliwości od kilku lat deklaruje, że pracuje nad koncepcją ustawowej ochrony sygnalistów w Polsce, póki co bez widocznych rezultatów. Z kolei na etapie negocjacji samej dyrektywy  ze strony polskiej zaangażowana była Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, która wyrażała pozytywny stosunek do regulacji.

Czytaj w LEX: Szewczyk Helena, Ochrona prawna pracowników-sygnalistów (uwagi de lege lata i de lege ferenda) >

Czy samorządy poradzą sobie z procedurami? Czy pana zdaniem będzie to możliwe do wdrożenia w najmniejszych samorządach, gdzie lokalna społeczność się dobrze zna i mogą być obawy o bezpieczeństwo sygnalistów?

Dyrektywa zakłada wyłączenia, które kraje mogą wdrożyć. W samorządach najmniejszych, do 10 tys. mieszkańców, albo podmiotów, które zatrudniają mniej niż 50 pracowników, jest możliwe wyłączenie z obowiązku posiadania procedur zgłaszania nieprawidłowości. Jest też możliwe przygotowanie procedur na zasadzie współdzielenia przez kilka samorządów jednej procedury i kanału zgłaszania. Chodzi o mniejsze prawdopodobieństwo domyślenia się, kto jest zgłaszającym nadużycia.

Z drugiej strony ma to prowadzić do zmniejszenia obciążeń biurokratycznych. Jest też możliwe, że wspólne organy będą dla kilku gmin procedury prowadziły. Nie ma więc przymusu dla najmniejszych jednostek, żeby miały te procedury wdrożone. To pozostawia sporą swobodę decydowania przez  wiejskie samorządy o tym, czy to dla nich potrzebne, czy  procedury whistleblowingowe mogą funkcjonować w mniejszych środowiskach i w jakiej formie.

Czytaj w LEX: Pakiet osłonowy dla samorządów w tarczy antykryzysowej 4.0 >

Kto może być sygnalistą w samorządzie – mieszkaniec, urzędnik?

Powiedziałbym, że to może być przede wszystkim urzędnik. Dyrektywa mówi o tym, że samo zgłaszanie nadużyć polega na zgłaszaniu nadużyć związanych z prowadzeniem czynności zawodowych, chodzi więc przede wszystkim o etatowych pracowników urzędu. Mogą to być też osoby współpracujące z urzędami na umowach cywilnoprawnych, doradcy w samorządzie, ale też osoby biorące udział w konkursach na stanowiska w samorządzie czy byli pracownicy, których nie łączy już stosunek pracy w urzędzie. Katalog jest bardzo szeroki, włączając w to też wolontariuszy i stażystów. Wszystkim im w związku ze zgłoszeniem naruszenia w kontekście pracy ma przysługiwać ochrona prawna.

Czytaj też: Sygnaliści w samorządach są potrzebni, zwłaszcza w mniejszych>>

Jakie mogą być przykłady nieprawidłowości zgłaszane przez urzędnika samorządowego?

Wszelkie przejawy czy podejrzenia korupcji, przestępstw, co do których trudno wskazać konkretnego pokrzywdzonego, a tak naprawdę szkodzę ponosi całe społeczeństwo. Nadużycia władzy, których konsekwencją jest choćby nierówna dystrybucja dóbr i usług w samorządzie. Korupcja jest tu przykładem  który pokazuje, że sygnalista to urzędnik, który nie występuje we własnym interesie, ale w obronie dobra wspólnego i w interesie szerszego grona osób - podatników mieszkańców, członków lokalnej społeczności.

Sama dyrektywa mówi o tym, że pod pojęciem naruszeń rozumiemy czynności lub zaniechania, które stanowią złamanie prawa w jednym z sektorów regulowanych prawem unijnym. Należą do nich obszary stanowiące naturalne pole działalności samorządu, takie jak  zdrowie publiczne, transport, ochrona środowiska. Szkodliwe działania związane z wydatkowaniem środków unijnych w ramach np. zamówień publicznych też mogą być przedmiotem zgłoszeń sygnalistów. W końcu Dyrektywa ma chronić interes finansowy Unii Europejskiej.

Czytaj w LEX: Wpływ epidemii koronawirusa na samorządy >

W jaki sposób urzędnik sygnalista może być chroniony?

Mamy szereg środków ochrony i wsparcia, najważniejszą fundamentalną zasadą przy wdrażaniu procedur jest zasada poufności osoby, która zgłasza. Jej tożsamość może być znana tylko osobie, która odbiera zgłoszenie, nie osobom postronnym. Wszelkie pogwałcenie zasady poufności ma podlegać karze.

Druga zasada to zakaz działań odwetowych czy sankcji w stosunku do sygnalistów. Osoby, które chciałyby się rewanżować za to, że sygnalista ujawnił pewne fakty, poprzez np. zwolnienie z pracy, szykany, niekorzystne decyzje dotyczące urlopów, delegacji czy inne pogarszające jego sytuację zawodową, podlegają sankcjom i będą karane.

Zabronione będą też wszelkie działania mające utrudniać sygnaliście zgłoszenie nadużycia. Jeśli zgłosi, a pracodawca go zwolni, a potem będzie utrzymywał, że wynikało to z innych przyczyn niż zgłoszenie nadużycia,  to on a nie sygnalista będzie musiał tego dowieść przed sądem.

Dyrektywa mówi też o tym, że sygnalista powinien mieć dostęp do informacji na temat jego praw i możliwych ścieżek postępowania, w przypadku gdy jest świadkiem naruszenia. Samorządy powinny być więc przygotowane do realizacji obowiązku informacyjnego. Inny element wsparcia zawarty w dyrektywie sugeruje też możliwość korzystania przez sygnalistów z  poradnictwa prawnego, czyli dostęp do profesjonalnych porad prawnych i możliwość skonsultowania z doradcą własnego przypadku.

Przewidziane są też odszkodowania i zadośćuczynienia dla sygnalisty, który ucierpi materialnie w wyniku zgłoszenia  lub doznane szykany odbiją się na jego zdrowiu, np. będzie się musiał poddać leczeniu psychiatrycznemu.  

Jak rozstrzyga się o kwestiach spornych?

Wszystkie  takie kwestie będą w kompetencji niezależnych sądów, które mają wyłączne prawo do rozstrzygania komu ostatecznie należy się ochrona. Nie ma żadnego arbitra pośredniego typu prokurator. Generalnie przypadki naruszeń praw sygnalistów będą trafiać do sądów pracy, przed którymi pracodawcy będą musieli udowodnić, że nie działali wbrew przepisom o sygnalistach choćby w sytuacji zwolnienia pracownika.

Nowe regulacje mają jednak prowadzić do tego, żeby sporów sądowych było jak najmniej, żeby sygnalista nie miał nieprzyjemności z tego tytułu, że zgłasza przypadek i musi toczyć wieloletnie  batalie w sądach. Głównie chodzi o to, żeby minimalizować zagrożenia dla sygnalistów na etapie wewnętrznych procedur, a jeśli już dojdzie do procesu  sądowego, żeby jego konsekwencje dla sygnalisty były jak najmniej dotkliwe.

Jak oceni Pan różnice pomiędzy sygnalistami w administracji i w sektorze prywatnym?

Oceniam, że i tu, i tu potrzebne są procedury whistleblowingowe, jednak większe znaczenie mają mimo wszystko w administracji publicznej. Jej działania mają największy wpływ na to jak chronione są dobra wspólne obywateli i ich prawa, od niej zależy w jaki sposób wykorzystuje się środki publiczne. Polem funkcjonowania administracji są sprawy publiczne i siłą rzeczy determinuje to większe prawdopodobieństwo wystąpienia ryzyk dla interesu publicznego. Tym bardziej pożądane jest wprowadzenie do niej procedur służących skutecznej identyfikacji i eliminowaniu nieprawidłowości.

Z drugiej strony trudno zaadoptować te procedury do kultury organizacyjnej specyficznej dla instytucji sektora publicznego. Mamy w nich często do czynienia ze ścisłą zależnością służbową, uświęceniem hierarchii i zasady lojalności wobec przełożonego. Znajduje to odzwierciedlenie nawet w zasadach etycznych służby cywilnej czy ustawie o pracownikach samorządowych. Lojalność wobec pracodawcy czy instytucji wyraża się tam m.in. w powściągliwości w wypowiadaniu się dla mediów albo zgłaszaniu poleceń naruszających prawo wyłącznie do przełożonych. Instytucje publiczne niechętnie pozwalają na krytykę, a tym bardziej publiczną.

Co w takiej sytuacji obawy urzędnik może zrobić, kiedy napotka na przypadek naruszenia?

Dyrektywa mówi, że jeżeli nie jest możliwe zapobieżenie naruszeniu zgłaszanym przez sygnalistę w ramach wewnętrznej procedury lub z pomocą zewnętrznego organu, to ma on prawo swoje informacje upublicznić lub przekazać mediom. Takie działanie ma być chronione prawnie i to moim zdaniem jest clue stojącego za dyrektywą sposobu myślenia o dobru wspólnym. Mam nadzieję, że przyniesie ona zmianę także w mentalności pracowników sektora publicznego. To znaczy uświadomi im, że ponad interesem danej instytucji istnieje jeszcze interes społeczny, który należy chronić, nawet jeśli oznacza to sprzeciwienie się przełożonym.