Katarzyna Kubicka-Żach ws. wsparcia realizacji programów operacyjnych: Specustawaw związku z epidemią COVID-19 została już uchwalona. Przewiduje m.in. możliwość uznania za kwalifikowane wydatków na cele niezrealizowane z powodu pandemii oraz wydłużenie terminów składania wniosków w konkursach. Dlaczego to ważne zmiany?

Wojciech Magnowski, dyrektor Departamentu Zarządzania RPO w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Podkarpackiego: Specustawa była procedowana w błyskawicznym tempie. Województwo podkarpackie przewodniczy w I połowie 2020 roku w Konwencie Marszałków, więc koordynowało konsultacje regionów z Ministerstwem Funduszy i Polityki Regionalnej.

Wiele uwag przekazanych przez regiony zostało uwzględnionych i jest to dobry instrument, który usprawni proces wydatkowania środków w ramach programów operacyjnych na walkę z epidemią i przeciwdziałaniu jej skutkom dla sytuacji społeczno-gospodarczej.

Otoczenie prawne tworzone jest nie tylko przez specustawę funduszową. Oprócz niej istotna jest działalność legislacyjna na poziomie Unii Europejskiej. W połowie marca Komisja Europejska (KE) opublikowała pakiet zmian w rozporządzeniach unijnych. Został on skonsultowany i w efekcie bardzo szybkiej ścieżki legislacyjnej wszedł w życie 1 kwietnia. Chodzi tu o Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/460 z dnia 30 marca 2020 r. zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013 oraz (UE) nr 508/2014 w odniesieniu do szczególnych środków w celu uruchomienia inwestycji w systemach ochrony zdrowia państw członkowskich oraz w innych sektorach ich gospodarek w odpowiedzi na epidemię COVID-19 (Inicjatywa inwestycyjna w odpowiedzi na koronawirusa). Na szybko wprowadzono wiele zmian, lecz pozostał niedosyt co do ich zakresu.

Strona polska zgłosiła szereg dalszych propozycji. KE szybko, bo już 2 kwietnia przedstawiła drugi pakiet zmian, który został przyjęty w kwietniu przez Radę Unii Europejskiej i Parlament Europejski, dając dodatkowe usprawnienia w kierowaniu pieniędzy na walkę z pandemią (Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) 2020/558 z dnia 23 kwietnia 2020 r. zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1301/2013 i (UE) nr 1303/2013 w odniesieniu do szczególnych środków zapewniających wyjątkową elastyczność na potrzeby wykorzystania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w odpowiedzi na epidemię COVID-19 weszło w życie po przeprowadzeniu wywiadu w dniu 24 kwietnia 2020r.).

 


Jakich rozwiązań jeszcze brakuje i co ma być dodane do unijnych przepisów?

Szczególnie doskwierała nam konieczność zachowania tzw. koncentracji tematycznej, czyli zablokowania określonej części środków w Programie na z góry ustalony zakres wsparcia, na wydatkach, które są przyznawane w ramach programów operacyjnych. Przypomnę, że w ramach regionalnych programów operacyjnych (RPO) musimy trzymać limity przeznaczania przynajmniej połowy środków na wydatki związane z innowacyjnością i przedsiębiorczością, transportem niskoemisyjnym i kwestiami związanymi z cyfryzacją w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR). W tym dodatkowo co najmniej 15 proc. środków musi być przeznaczone na wydatki związane z kwestiami klimatycznymi i czystą energią.

Problem w tym, że kierowanie środków w podstawowym zakresie na działalność związaną z ochroną zdrowia, co jest obecnie pierwszym frontem walki i koszty są coraz większe, nie wchodzi w dopuszczalną koncentrację tematyczną. Jednak pakiet KE likwiduje te ograniczenia na czas epidemii. Zakładam, że w ewentualnych kolejnych przesunięciach środków, które będziemy przygotowywać w zależności od potrzeb, nie będziemy musieli stosować się do wynikających z niej ograniczeń.

Wprowadzane obecnie rozwiązania umożliwiać będą przesunięcia środków pomiędzy funduszami. Nasze regionalne programy operacyjne są dwufunduszowe – mamy wspierający głównie infrastrukturę EFRR i skierowany na wsparcie osób Europejski Fundusz Społeczny (EFS). Jeśli więc będziemy kolejne inicjatywy zgłaszać, istnieje możliwość przesuwania środków pomiędzy tymi funduszami. Dodatkowe ważne usprawnienia umożliwią nam bardziej aktywne działania.

Co więc stanowi główny problem w obecnej sytuacji?

Nie da się ukryć, że mamy niedosyt w kilku kwestiach. Podstawowy problem - epidemia będzie dramatyczną wyrwą w cyklu życia projektów, które zgodnie z harmonogramami powinny się toczyć, ale szereg ograniczeń w funkcjonowaniu społeczeństwa i gospodarki jest przeszkodą. Konwent Marszałków, nasz region i strona rządowa wysuwają postulaty pod adresem KE, żeby przedłużyć czas wydatkowania środków z obecnej perspektywy finansowej przynajmniej o rok. Obecna perspektywa 2014 -2020 zgodnie z przyjętymi założeniami pozwala na wydatkowanie dostępnych środków, zgodnie z zasadą n+3, do końca 2023 roku

W związku z tym w sposób naturalny rozplanowaliśmy wydatki w ramach tej perspektywy tak, by wydatkować pieniądze w niej dostępne do 2023 roku. I z takim założeniem wszystkie działania wdrożeniowe podejmowaliśmy. Natomiast pandemia spowodowała, że normalny tok realizacji harmonogramów wielu projektów nie jest możliwy. Po prostu z realizacją wielu projektów nie uda się zmieścić w zakładanych terminach. Ale to nie wszystko, mogą się pojawić problemy z dochowaniem wymaganej trwałości projektów.

Czytaj też: Regiony za przedłużeniem perspektywy finansowej, według rządu korzyści wątpliwe>>

Na czym ten problem polega?

W efekcie realizacji projektu dofinansowanego ze środków unijnych nie wystarczy zrealizować inwestycję, przeprowadzić działania przewidziane w projekcie. Co do zasady konieczne jest jeszcze utrzymanie przynajmniej przez minimalny wymagany okres osiągniętych zmian, nieprzerwane oddziaływanie zmienionej projektem sytuacji na otaczającą go rzeczywistość. Ta trwałość co do zasady w przypadku projektów infrastrukturalnych obejmuje okres 5 lat po zakończeniu realizacji projektu. Przy projektach przedsiębiorców może być krótszy, ale mamy określony wymiar, w trakcie którego projekt powinien żyć i funkcjonować tak, jak został zaprojektowany przy zakładaniu celów i efektów.

W normalnych warunkach przez wymagany okres efekty powinny być utrzymane, ale obecnie sytuacja nie jest normalna – wprowadzone zostały ograniczenia w funkcjonowaniu społeczeństwa, zawieszone zostały w wielu przypadkach relacje międzynarodowe, firmy zawieszają swą działalność, wiele podmiotów w handlu, w branży usługowej, instytucje kultury nie funkcjonują – jest problem.

Trudno w związku z tym oczekiwać założonych efektów w niezakładanej rzeczywistości. Pewnym rozwiązaniem może być tu zastosowanie konstrukcji tzw. siły wyższej, ale mamy tu poważny niedosyt co do precyzji jej kwalifikacji oraz przypadków, w których można ją zastosować.

Czy taka możliwość była przewidziana już wcześniej i na czym polega?

Oczywiście standardowo możliwość powoływania się na okoliczności wynikające z wystąpienia siły wyższej były przewidziane, jednak praktyka jest tu jak do tej pory na szczęście niebogata.

Musimy mieć jasne wyznaczniki, które pozwolą na precyzyjne wytłumaczenie beneficjentów w dopuszczalnych prawem przypadkach, że z powodu siły wyższej – niezależnych od nich czynników - nie uda się osiągnąć efektów ani utrzymać w okresie trwałości projektu.

Założenie siły wyższej było przewidziane, ale faktyczna możliwość jej stosowania była znacznie ograniczona, bo takich kataklizmów nie było w ostatnich latach. Mamy ze strony KE wskazówki, jak stosować pewne rozwiązania, które były wypracowane np. na czas powodzi w 2010 roku. KE wskazała wtedy, jak traktować siłę wyższą i ją dopuszczać. KE poddaje jako wzorzec te doświadczenia sprzed 10 lat, ale w praktyce musimy pewne rzeczy potwierdzić i doprecyzować, by mieć pewność, że jej zastosowanie jest dopuszczalne i możliwe w konkretnych przypadkach.

Na czym polega procedura przesuwania środków, którą przewiduje specustawa oraz zmienione właśnie rozporządzenia unijne?

Środki na lata 2014-2020 zostały przeznaczone i podzielone w każdym regionie na uzgodnione działania oraz zatwierdzone przez KE. Każdy region swoją pulę środków na wdrożenie RPO już w sposób zaawansowany rozdzielił, niemal 80 proc. środków na Podkarpaciu zakontraktowaliśmy i niewiele zostało, ale jakieś środki pozostały dostępne.

KE pierwszym pakietem zmian, który wszedł w życie w 1 kwietnia br., dopuściła możliwość dokonywania w sposób bardziej elastyczny zmian w naszych RPO. Pierwszy pakiet dopuścił, że region może dokonywać przesunięć pomiędzy osiami swojego programu do 8 proc. alokacji danej osi priorytetowej bez zgody KE. Powinno to być jedynie uzgodnione z komitetem monitorującym i ministerstwem. KE wprowadziła więc bardziej elastyczne zasady zmian w RPO, które pozwoliły na przesunięcie środków na walkę z epidemią.

Skorzystaliśmy z tego, dokonaliśmy przesunięć i wygospodarowaliśmy 330 mln zł w podkarpackim programie operacyjnym. Na podobnych zasadach każdy region inwentaryzował co wydał, co zostało i co można przeznaczyć na walkę z epidemią. Wszystkie regiony w sposób nieformalny uzgadniały te kierunki działań z KE. W sposób szybszy można było te środki uruchomić.

Czytaj też wywiad z Minister: Walczymy z koronawirusem i z jego gospodarczymi skutkami>>

Nie są to więc środki dodatkowe, tylko te, które regiony miały w swoich RPO?

Tak, nasze województwo ma na chwilę obecną do dyspozycji ok. 330 mln zł na te działania. To środki, które już mieliśmy w naszym RPO. Przesuwamy je z obszarów pierwotnie zaplanowanych na inne cele na to, żeby walczyć z epidemią i przeciwdziałać jej skutkom. Mamy zgodę ze strony KE, zgodnie z którą działania zmierzające do walki z pandemią realizujemy w regionie w trzech filarach. Pierwszy to bezpośrednie działania medyczne kierowane w obszarze ochrony zdrowia na zakup sprzętu, karetek pogotowia i elementów wyposażenia ochronnego dla służb medycznych. Na te działania przeznaczyliśmy ok. 50 mln zł.

Drugi filar to działania skierowane na pomoc przedsiębiorcom. Przygotowaliśmy 220 mln zł na uruchomienie we współpracy z Bankiem Gospodarstwa Krajowego tzw. pożyczki płynnościowej na preferencyjnych zasadach na bieżące funkcjonowanie dla przedsiębiorców działających na terenie Podkarpacia. To pożyczka, ale na preferencyjnych warunkach, bo zakłada m.in. wakacje kredytowe i długi okres spłat. Pracujemy, żeby ją jak najszybciej uruchomić, BGK wyłoni instytucje, które będą ją oferować na rynku.

Kolejne 60 mln zł w ramach trzeciego filaru, to uruchamiane już obecnie przez Powiatowe Urzędy Pracy środki na utrzymanie miejsc pracy przed przedsiębiorców, ale również dla osób prowadzących jednoosobowo działalność gospodarczą. To element tarczy antykryzysowej, gdzie pracodawcy uzyskują dofinansowanie, które dopłacają do wynagrodzeń pracowników, żeby ich nie zwolnić. PUP-y w regionie rozpoczęły już przyjmowanie wniosków od uprawnionych podmiotów.

Najważniejszy jest zapewne pierwszy filar, czy nie ma z nim problemów?

Pierwszy obszar – ochrony zdrowia – jest problematyczny o tyle, że wsparcie z RPO na ochronę zdrowia było niezwykle reglamentowane przez KE. Wszelkie inwestycje w ochronie zdrowia musiały być uzgadniane z wojewodą, który wydawał tzw. opinię o celowości inwestycji. Wytyczne zawierały też  obowiązek uzgadniania zasad wsparcia z komitetem sterującym przy Ministrze Zdrowia. Te restrykcje zawieszono na czas pandemii.

Został jednak jeden warunek – na wszystko, co kierujemy w ochronie zdrowia ze środków naszego Programu, musi wyrazić zgodę wojewoda. To wymóg dla wszystkich regionów. To ważne, bo wojewoda koordynuje działania związane z walką z epidemią, ma więc decydujący głos w zakresie kierunków wsparcia. W woj. podkarpackim rozwiązano to tak, że zarząd województwa ustanowił komitet sterujący dla projektów ochrony zdrowia z RPO. W jego skład wchodzi marszałek, wojewoda i powiatowy inspektor sanitarno-epidemiologiczny. Komitet sterujący podejmuje decyzje jednogłośnie - w ten sposób zapewniony jest decydujący głos wojewody w przeznaczeniu środków na konkretne działania.