Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego proponuje gruntowną zmianę ustroju gmin w Polsce. Eksperci chcą rozdzielić funkcje polityczne i wykonawcze – wójt miałby zostać przewodniczącym rady, a zarządzanie przejąć profesjonalny sekretarz. To odpowiedź na narastającą od 2002 r. dominację jednoosobowej władzy w gminach. Koncepcja budzi jednak kontrowersje i pytania o skutki dla relacji między organami samorządu.
Zdaniem Fundacji wprowadzenie w 2002 r. bezpośrednich wyborów wójta, burmistrza i prezydenta miasta bez odpowiednich mechanizmów równoważących, doprowadziło do sytuacji, w której organ wykonawczy dominuje nad stanowiącym. Wójt, burmistrz, prezydent miasta łączą mandat demokratyczny z kierowaniem urzędem, zarządzaniem budżetem, wydawaniem decyzji administracyjnych oraz dominującą pozycją wobec rady gminy. Taka koncentracja władzy sprzyja zjawisku oligarchizacji, klientelizmowi i apatii społecznej, bo mieszkańcy utożsamiają sprawstwo wyłącznie z osobą wójta. Rada gminy, pozbawiona zaplecza eksperckiego, często sprowadzana jest do roli organu jedynie zatwierdzającego decyzje wójta.
Jerzy Stępień, były prezes Trybunału Konstytucyjnego, dr Cezary Trutkowski, prezes Zarządu Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej oraz dr Jakub Dorosz-Kruczyński z FRDL zaproponowali koncepcję reformy ustrojowej gminy, która ma rozdzielić odpowiedzialność polityczną, stanowiącą i wykonawczą, przywrócić równowagę między organem stanowiącym a wykonawczym, wzmocnić radę gminy oraz zapewnić profesjonalne zarządzanie administracją lokalną.
Zobacz też w LEX: Radny niekoniecznie bezradny, czyli prawa radnego >
Fundamentem koncepcji jest przekształcenie roli wójta w przewodniczącego rady gminy. Wójt, burmistrz, prezydent miasta, zachowując dotychczasowy tytuł, byłby wybierany w wyborach powszechnych, ale z mocy prawa obejmowałby funkcję przewodniczącego rady. Do jego kluczowych kompetencji należałyby:
Co istotne, wójt nie byłby już pracownikiem urzędu gminy, lecz funkcjonariuszem z wyboru, z uposażeniem analogicznym do mandatu poselskiego. Nie sprawowałby zwierzchnictwa służbowego ani nie wydawał decyzji administracyjnych.
Uważam, że najlepiej byłoby wrócić do sytuacji, w której rada powołuje wójta, burmistrza czy prezydenta, ale dziś jest to mało realne, bo społeczeństwo oczekuje bezpośredniego wyboru. Dlatego wydaje mi się, że możliwe byłoby uczynienie z wójta przewodniczącego rady - uzasadnia Jerzy Stępień, fundator FRDL.
Czytaj też w LEX: Konfliktowe współistnienie organów przedstawicielskich na poziomie lokalnym. Przykład gminy Wydminy >
W proponowanym modelu sekretarz gminy przejąłby pełną odpowiedzialność za zarządzanie administracją i wykonywanie uchwał rady. Działałby na wzór modelu council-manager znanego z USA czy Irlandii i byłby powoływany przez radę w drodze konkursu, na określoną kadencję.
Sekretarz stałby się:
Dla zapewnienia apolityczności byłby członkiem nowo utworzonego samorządowego korpusu służby cywilnej objętym zakazem przynależności do partii i kandydowania w jakichkolwiek wyborach powszechnych pod rygorem wygaśnięcia funkcji.
Czytaj też w LEX: Prawo rady gminy do stanowienia kierunków działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) >
Reforma zakłada wzmocnienie pozycji rady gminy jako organu kontrolnego i decyzyjnego. Radni uzyskaliby realne narzędzia nadzoru nad administracją, w tym dostęp do niezależnych analiz i możliwość rozliczania sekretarza, poprzez coroczny cykl rozliczeniowy, obejmujący debatę nad raportem o stanie gminy oraz głosowanie nad wotum zaufania. Nieudzielenie wotum otwierałoby drogę do odwołania sekretarza bezwzględną większością głosów.
Zobacz też w LEX: Lokalny parlament, czyli zadania, struktura i codzienność działania rad >
Proponuje się utworzenie funduszu rady, stanowiącego minimalny udział procentowy wydatków bieżących gminy, przeznaczonego na niezależne ekspertyzy i opinie prawne. Obsługę rady zapewniać ma wydzielone organizacyjnie z urzędu biuro rady, którego kierownik byłby powoływany przez przewodniczącego (wójta).
- W tym modelu rada gminy odzyskuje realne narzędzie kształtowania polityki lokalnej i kontroli administracji, a mieszkańcy bardziej przejrzysty udział odpowiedzialności - wskazują autorzy opracowania.
Przeczytaj także: Raport o stanie gminy – milczący obowiązek radnych
Autorzy koncepcji wskazują, że przedstawiony model jest zgodny z art. 169 Konstytucji RP, który pozostawia ustawodawcy określenie zasad i trybu wyboru organów wykonawczych. Kluczowe jest jednak precyzyjne mapowanie kompetencji rozproszonych obecnie w kilkudziesięciu ustawach szczególnych, aby uniknąć paraliżu decyzyjnego lub sporów kompetencyjnych. Rozstrzyganie ewentualnych konfliktów między wójtem a sekretarzem należałoby w pierwszej kolejności do rady, z możliwością kontroli sądowej przed WSA.
Autorzy dostrzegają zróżnicowanie modelu ze względu na wielkość gminy. W tych najmniejszych (poniżej 5 tys. mieszkańców) dopuszczalne byłoby m.in. współdzielenie sekretarza między gminami w ramach związków międzygminnych.
Jerzy Stępień podkreśla, że opracowane przez nich stanowisko jest wstępem do debaty nad kierunkami zmian instytucji samorządowych i potrzebą dostosowania gmin do współczesnych wyzwań. Szerzej ma zostać przedstawione podczas X Krajowego Forum Sekretarzy w przyszłym tygodniu, w którym będzie uczestniczyć kilkaset samorządowców.
Czytaj też w LEX: Sztuczna inteligencja w administracji samorządowej >
Maciej Kiełbus, specjalista prawa samorządowego, wspólnik w kancelarii Ziemski&Partners, uważa, że największą wartością tej propozycji jest rozpoczęcie dyskusji o ustroju samorządu, który w ubiegłym roku świętował 35-lecie. Przez lata jubileusze samorządności ograniczały się głównie do podsumowań sukcesów, natomiast brakowało debaty o przyszłości systemu. Obawia się jednak, że w praktyce zaproponowane rozwiązania sprowadzą się do tego, że z ewentualny konflikt dwupodmiotowy (wójt-rada) przekształci się w trójpodmiotowy między sekretarzem o mocnej pozycji ustrojowej, wójtem-przewodniczącym i radą, która może nie podzielać optyki wójta.
Proponowana koncepcja opiera się częściowo na założeniu, że uda się stworzyć korpus 2,5 tys. całkowicie neutralnych politycznie sekretarzy realizujących obowiązki w całkowitym oderwaniu od konfliktów politycznych i ambicji, aby w kolejnej kadencji zostać wójtem. To taka idealistyczna wizja. Mam poważne wątpliwości, czy taki model jest możliwy do utrzymania w praktyce - mówi mec. Maciej Kiełbus.
Jego zdaniem w postulatach zmian brakuje całościowego spojrzenia na reformę samorządu oraz kompleksowej dyskusji o relacjach między organami, analizy rzeczywistych źródeł problemów.
Proponuje się jedynie rozwiązania punktowe, takie jak dwukadencyjność. Tymczasem dwukadencyjność jest raczej skutkiem diagnozowanych problemów niż ich przyczyną. Jeśli relacje pomiędzy wójtem a radą są źle skonstruowane systemowo, to sama zmiana osoby pełniącej funkcję co dziesięć lat nie rozwiąże problemu - mówi mec. Maciej Kiełbus.
Przeczytaj także: Prof. Izdebski: Najpierw derecentralizacja, potem więcej zadań dla samorządów
Maciej Kiełbus uważa, że punktem wyjścia powinno być realne wzmocnienie rady gminy jako organu kontrolnego, przede wszystkim poprzez zapewnienie jej profesjonalnego zaplecza eksperckiego i lepszego dostępu do wiedzy, analiz. Wskazuje, że dziś rady mają wiele kompetencji, ale często nie brakuje im instrumentów do ich skutecznego wykorzystania. Radni nie powinni być jedynie organem zatwierdzającym projekty uchwał. Postuluje w tym kontekście uporządkować kwestie dostępu radnych do informacji.
Jestem przeciwnikiem zmian z 2018 roku. Obecny dualizm prawny, w którym radny może dochodzić tych samych informacji zarówno na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy o dostępie do informacji publicznej, tworzy chaos proceduralny. Wzmocnienie pozycji radnych powinno następować poprzez jasne i spójne regulacje systemowe, a nie przez mnożenie alternatywnych trybów dostępu do dokumentów - postuluje ekspert.
Dodaje, że problemem pozostaje także kryzys funkcji radnego, wynikający m.in. z rozbudowanych obowiązków związanych z jawnością majątkową, nieprecyzyjnych przepisów antykorupcyjnych, pewnego ostracyzmu związanego z miejscem zatrudnienia. To zniechęca potencjalnych kandydatów do aktywności publicznej.
Zobacz też w LEX: Nie tylko prawa, czyli obowiązki radnego >
Krytycznie koncepcję ocenia dr hab. Stefan Płażek, profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego, specjalista prawa samorządowego. Wskazuje, że gminy w Polsce mają bardzo zróżnicowaną skalę działania, ale większość z nich to gminy małe. Proponowane rozwiązanie wprowadza zaś kolejne stanowisko i dodatkowo komplikuje strukturę władzy.
Obok wójta ma się pojawić nowa rola sekretarza, co w praktyce może prowadzić do konkurencji kompetencyjnej między dwoma ośrodkami zamiast ich jasnego rozdziału – podkreśla prof. Płażek.
Zgadza się, że źródła problemu sięgają reformy z 2002 r., gdy wprowadzono jednoosobowy organ wykonawczy – wójta wybieranego w wyborach bezpośrednich. Uważa, że była to decyzja w dużej mierze motywowana kalkulacją polityczną, a nie spójną koncepcją ustrojową. Na etapie wprowadzania zmiany pominięto podstawowe ryzyka, takie jak czasowa niezdolność do pełnienia funkcji np. choroba czy areszt włodarza.
Czytaj też w LEX: Zapewnienie ciągłości władzy wykonawczej w gminie >
- W efekcie szybko zaczęto „łatać” system, wprowadzając instytucję zastępcy wójta, a następnie ją rozszerzając o kolejnych zastępców prezydenta w miastach. Do dziś regulacje te pozostają niedoskonałe i niespójne. Pokazuje to, że organ wykonawczy nie może w praktyce opierać się na jednej osobie – wymaga zaplecza zapewniającego ciągłość działania - podkreśla nasz rozmówca.
Jego zdaniem, dyskutując o przebudowie samorządu terytorialnego, warto rozważyć powrót do rozwiązań funkcjonujących w II RP. W modelu przedwojennym w sytuacji interregnum obowiązki wójta przejmował sekretarz – bez przejmowania jego roli ustrojowej, a jedynie dla zapewnienia ciągłości administracji. Było to rozwiązanie racjonalne, oszczędne i spójne. Model, w którym sekretarz – jako najwyżej wykwalifikowany urzędnik – w razie potrzeby zastępuje wójta jest prostszy, tańszy i bardziej spójny.
Obecne propozycje idą w przeciwnym kierunku. Z jednej strony utrzymują bezpośredni wybór wójta, z drugiej próbują nadać mu cechy właściwe organowi stanowiącemu. I tak naprawdę nie wiadomo, kim ten wójt jest, taki „nie pies, nie wydra, coś na kształt świdra”. Powstaje konstrukcja wewnętrznie sprzeczna – wójt przestaje być klasycznym organem wykonawczym, a staje się hybrydą funkcji wykonawczej i stanowiącej. Trudne to do obrony ustrojowo - mówi prof. Stefan Płażek.
W jego ocenie może to prowadzić do chaosu kompetencyjnego, rozmycia odpowiedzialności i napięć między organami gminy. Nie rozwiązuje to problemów systemowych, lecz je powiela.
- Nadal dominuje myślenie w kategoriach organu monokratycznego – jedynie w innej, równie wadliwej formie. Doświadczenia ostatnich lat pokazują, że skrajnie jednoosobowe modele nie sprawdzają się w praktyce - konkluduje profesor.
Czytaj też w LEX: Decentralizacja władzy publicznej – relacje czy zależności w aspekcie finansowego działania jednostek samorządu terytorialnego w dobie AI >
