W Pracowni Samorządowej Fundacji im. Stefana Batorego przeanalizowano raporty o stanie gminy. Z analizy wynika, że większość radnych nie dyskutuje nad raportami, a same debaty to tylko krótki przerywnik w pracy rad. Do udziału w sesjach poświęconych dyskusjom nad raportami nie kwapią się też mieszkańcy. W 80 spośród 100 przeanalizowanych w raporcie gmin nie zabrał głosu żaden z nich.
Po co komu raport o stanie gminy?
Wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast mają ustawowy obowiązek do końca maja każdego roku przedstawić mieszkańcom i radnym raport o stanie gminy. Opisując zawartość tego dokumentu ustawa wskazuje jedynie podsumowanie działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Piszemy o tym w Legal Alert.
Kiedy 2019 roku dr hab. Dawid Sześciło oraz dr Bartosz Wilk z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego po raz pierwszy przejrzeli się raportom raportów o stanie gminy (za rok 2018) wnioski były mało optymistyczne. Stwierdzili, że choć samorządowcy zrealizowali ustawowe minimum co do treści raportów, to czytało się je źle.
WZORY DOKUMENTÓW:
- Zarządzenie wójta w sprawie zasad opracowywania raportu o stanie gminy - WZÓR >
- Uchwała rady gminy w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących raportu o stanie gminy - WZÓR >
- Pisemne zgłoszenie mieszkańca gminy o udział w debacie nad raportem o stanie gminy wraz z wzorem listy podpisów - WZÓR >
- Uchwała rady gminy w sprawie ustalenia liczby mieszkańców uprawnionych do zabrania głosu w debacie nad raportem o stanie gminy - WZÓR >
- Zawiadomienie przewodniczącego rady gminy o zwołaniu sesji, na której rozpatrywany będzie raport o stanie gminy oraz udzielane będzie absolutorium, wraz z porządkiem obrad - WZÓR >
- W większości przypadków można było odnieść wrażenie, że autorzy raportu postawili sobie za cel zniechęcić do lektury ewentualnych czytelników, gdyż zasypywali ich dziesiątkami wykresów i liczb, bez selekcji informacji czy wypunktowania kluczowych zagadnień- ocenili autorzy raportu. Kiepsko też było z dyskusjami podczas sesji. Większość radnych nie zabierała głosu, a czasem dyskusja kończyła się po kilku czy kilkunastu minutach. Debatą nie byli zainteresowani mieszkańcy, mimo iż udział w niej (po zebraniu określonej liczby podpisów) zapewniła im ustawa.
Sześciło i Wilk sprawdzili czy po trzech latach w kwestii raportów coś się zmieniło. Zbadali raporty tych samych 100 gmin, o różnej wielkości, ze wszystkich województw w kraju, aby wynikom badań można było przypisać znaczny stopień reprezentatywności.
Zobacz także: Raport o stanie samorządu wzmocni kontrolę nad wójtem>>
Mało czytelnie, niezbyt zrozumiale
Wnioski z analizy raportów o stanie gminy za rok 2020 są podobne do tych sprzed trzech lat. Wprawdzie zdecydowana większość samorządowców zrealizowała ustawowe minimum treści raportów, a sama treść raportów się nieco poprawiła, to np. forma przedstawienia informacji o realizacji uchwał organów stanowiących informacji nie zawsze była czytelna i wyczerpująca.
Nadal wiele raportów o stanie gminy ma formę przeładowanych niezrozumiałymi liczbami biurokratycznych sprawozdań, które odstraszają potencjalnych czytelników – mieszkańców gmin. A przecież to właśnie te raporty miały w założeniu przekazać im rzetelną informację na temat sytuacji gminy, zainspirować do dyskusji.
Autorzy raportu opisują też dobre praktyki. Taką jest np. syntetyczne przedstawienie realizacji programów, polityk i strategii w zasadniczej treści raportu o stanie gminy, natomiast podanie informacji szczegółowych w załącznikach. Za jeden z najbardziej dopracowanych dokumentów uznali raport przygotowany przez burmistrza Hrubieszowa (woj. lubelskie).
Czytaj też: Raport o stanie gminy a obowiązki skarbnika >
Radni zazwyczaj niezainteresowani
W założeniu, debata nad raportem o stanie gminy powinna być ważnym punktem obrad rady gminy, a uczestniczyć w niej powinni wszyscy radni, bo raport dotyczy całokształtu zadań gminy. Niestety tak nie jest. - W kategoriach statystycznych odnotowaliśmy nawet pewien regres. We wszystkich analizowanych gminach w debatach organizowanych w 2021 roku wzięła udział okrągła liczba 500 radnych, podczas gdy dwa lata wcześniej było to o 30 radnych więcej. W większości rad nie udało się skłonić do zabrania głosu nawet połowy radnych. W 20 gminach wszyscy radni powstrzymali się od głosu - piszą Dawid Sześciło i Bartosz Wilk.
Odnotowują też niechlubne rekordy, jeśli chodzi o „zwięzłość” debaty nad raportem. W gminie Zbójna (woj. podlaskie) od wywołania punktu dotyczącego raportu do udzielenia wotum zaufania upłynęła 1 minuta i 10 sekund. Dyskusji nad treścią raportu nie było. W Lubieniu Kujawskim rozpatrywanie raportu, debata do której nikt się nie zgłosił i udzielenie wotum zaufania zajęło radnym nieco ponad 2 minuty.
Czytaj też: Raport o stanie jst - rozpatrzenie i głosowanie nad wotum zaufania >
Brak debaty nie był problemem tylko mniejszych gmin. Także w Wałbrzychu radni milcząco przyjęli raport, a w Krakowie wypowiedziało się dwóch radnych. Są też przypadki odwrotne. Rekord pobili radni Augustowa (woj. Podlaskie), którzy dyskutowali nad raportem przez sześć godzin. Przez cztery godziny debatowali nad raportem radni Ełku.
Halina Przybylska, samorządowiec z 30-letnim stażem, przewodnicząca Rady Gminy Kotla (woj. dolnośląskie) przyznaje, że radni nad raportem nie dyskutują, ale uważa, że nie ma takiej potrzeby, bo wcześniej wszystko omawiają szczegółowo na komisjach. – Raport jest dokumentem potrzebnym głównie mieszkańcom. Większość z nich, niestety mało się sprawami społeczności lokalnej interesuje, chyba, że coś dotyczy ich bezpośrednio. Są jednak i tacy, którzy chcą wiedzieć więcej. Tym dajemy taką możliwość. Raport jest publikowany na stronie gminy i każdy może się z nim zapoznać – mówi Przybylska.
Mieszkańcy nieobecni w debacie
Trzy lata temu w debacie nad raportem wzięli udział mieszkańcy 24 spośród 100 badanych gmin. Głos zabrało łącznie 120 osób. - Niestety upływ czasu nie przyniósł poprawy, przeciwnie, sytuacja dodatkowo się pogorszyła. Tym razem w debatach wzięło udział łącznie zaledwie 70 mieszkańców, z czego aż 29 osób tylko w dwóch miastach – Gdańsku i Lublinie. W 80 gminach nie zabrał głosu żaden mieszkaniec – piszą Sześciło i Wilk. I tłumaczą, że na pewno nie ułatwił sprawy ustawowy wymóg zbierania podpisów poparcia przez mieszkańców zainteresowanych udziałem w debacie, zwłaszcza w warunkach pandemicznych. - Wydaje się, że podstawowy problem to brak inicjatywy samych rad, które mogłyby aktywnie zapraszać i zachęcać mieszkańców do udziału w debacie. Nie odnotowaliśmy przypadków, gdzie rada podjęłaby specjalny wysiłek w tej kwestii - podsumowują.
Czytaj więcej: Raport o stanie jst - udział mieszkańców jst - komentarz praktyczny >
Leon Małaszewski, wójt liczącej niespełna 1,5 tys. mieszkańców gminy Dubicze Cerkiewne (woj. podlaskie) jeszcze za przygotowanie raportu się nie zabrał. Przyznaje, że będzie to wymagało sporo pracy. – Ale oczywiście nie tyle, ile w dużych gminach. Ten pierwszy raport był trudny. Teraz w zasadzie to go tylko aktualizujemy to jest zmieniamy dane i część opisową. To dokument, który pokazuje co przez rok udało nam się zrobić, a czego nie – tłumaczy wójt. Na pytanie, czy taki dokument w ogóle jest potrzebny, odpowiada krótko: skoro jest przepis, to go realizujemy. Uważa, że raport jest ważny nie tyle dla radnych, bo ci znają wszystkie problemy na bieżąco, co dla mieszkańców, bo choć się nim nie interesują i udziału w debacie brać nie chcą, to gdyby jednak chcieli się z raportem zapoznać, zawsze mogą.
Czytaj też: Uchwała rady jst w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących raportu o stanie jst >
Raportować, ale jak i po co?
- Te trzy lata pokazały, że nie da się mocą centralnej regulacji ustawowej zaordynować procesów i zjawisk, które wymagają woli i zaangażowania wszystkich aktorów lokalnych. Ustawą nie zagwarantujemy, że raporty staną się czymś więcej niż kolejnym biurokratycznym obowiązkiem, który zostanie przez władze lokalne odhaczony, ale nie przyniesie żadnej jakościowej zmiany w funkcjonowaniu samorządu i jego relacjach z mieszkańcami. Naiwnością było oczekiwać, że problem rozliczalności władz lokalnych wobec mieszkańców da się rozwiązać w tak prosty sposób. – piszą autorzy raportu. Rekomendują rewizję ustawowej regulacji, która pozwoliłaby zachować ideę raportowania, ale dała wspólnotom lokalnym więcej samodzielności w kształtowaniu tego rozwiązania. Punktem wyjścia byłoby przyznanie radom gmin kompetencji do decydowania o tym, czy i w jakiej formie raport ma zostać przygotowany przez wójta. W celu zapewnienia udziału mieszkańców w dyskusji nad raportem, ustawowe zapewnienie, że obligatoryjnym elementem prac rady nad raportem stanie się wysłuchanie publiczne, w którym będzie mógł wziąć udział każdy mieszkaniec bez konieczności legitymowania się podpisami poparcia. Autorzy uważają, że należy rozważyć eliminację głosowania w sprawie wotum zaufania, jako zbędnego przejawu upolitycznienia procesu. Alternatywnie można tę kwestię pozostawić do decyzji samej rady, przy czym jednocześnie wyraźnie trzeba wymagać szczegółowego uzasadnienia uchwały odmawiającej udzielenia wotum zaufania.
Czytaj też: Konsekwencje braku czynnego udziału radnego w dyskusji nad raportem o stanie gminy - Wyrok NSA >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.