Obniżenie wartości działki po zmianie planu zagospodarowania

Powódka bezskutecznie procesowała się z miastem - gminą Cieszyn - o wartość swej nieruchomości - sądy oddaliły pozew, odmawiając jej odszkodowania.

W 2012 r. powódka pozwała gminę o zapłatę 300 tys. zł odszkodowania. Powództwo oparła na przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czyli ustawie planistycznej. Przewiduje ona prawo do odszkodowania na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości w razie jej zbycia, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu.

Plan zmieniony

Powódka była właścicielką działki, którą sprzedała w październiku 2011 r. za 36 tys. złotych. Wcześniej bezskutecznie próbowała ją sprzedać.

Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. działka ta była położona w obszarze, gdzie przewidziano zabudowę o niskiej intensywności, utrzymanie zabudowy jednorodzinnej z możliwością jej uzupełnienia oraz możliwość lokalizacji zakładów rzemieślniczych o strefie uciążliwości w granicach własnej działki. Ten plan obowiązywał do 31 grudnia 2002 r. Wcześniej 30 listopada 2000 r. uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym nieruchomość była położona poza śródmieściem, w strefie zainwestowania miejskiego o funkcjach mieszanych

A 28 czerwca 2007 r. Rada Miejska uchwaliła nowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka jest położona na terenie dróg powiatowych głównych.

Oznacza to, że od 31 grudnia 2002 r. (kiedy wygasł miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) do 28 października 2007 r. (kiedy wszedł w życie nowy) nieruchomość nie była objęta żadnymi ustaleniami planistycznymi - co nosi nazwę luki planistycznej.

Czytaj też w LEX: Odpowiedzialność za szkodę planistyczną - ewolucja i zarys problematyki >

Powódka zwracała się do gminy o wykup działki, wypłatę odszkodowania lub zamianę działki na inną. Spotkała się z odmową. Dwa razy zleciła prywatną ekspertyzę dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu z 2007 r. Z pierwszej wynikało, że przed planem było to 599 478 zł, a po – 32 924 zł. Kolejna ekspertyza wskazywała na wartość przed uchwaleniem planu na 513 000 zł.

Czytaj też w LEX: Odszkodowania w związku z uchwaleniem planu miejscowego - nowe zasady >

Opinie biegłych - wartość obniżona

Sąd dopuścił dowód z opinii biegłego sądowego od wyceny nieruchomości. Oszacowana przezeń wartość rynkowa działki - według stanu na 28 października 2007 r., a cen na 21 października 2011 r. - wynosi: 378 802 zł przed uchwaleniem planu i 171 791 zł po. Biegły stwierdził, że wartość nieruchomości w związku z uchwaleniem planu spadła o 207 000 zł.

Sąd zobowiązał biegłego do uzupełnienia opinii przez ustalenie wartości działki przed wejściem w życie planu z 2007 r. według cen na dzień sprzedaży działki - ale w oparciu o kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Biegły ustalił to na 69 800 zł. Nieruchomość była wykorzystywana rolniczo.

Sprawdź procedurę w LEX: Roszczenie o wypłatę odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego >

Sąd przyjął, że podstawę pozwu stanowił art. 36 ust. 3 ustawy planistycznej. Jednocześnie uznał, że ziściła się tylko jedna przesłanka pozwalająca na odszkodowanie. Dlatego 3 września 2014 r. powództwo oddalił. Sąd powołał się na art. 37 ust. 1 ustawy planistycznej i określony w nim sposób ustalenia, czy doszło do obniżenia wartości nieruchomości po nowym planie. Zgodnie z nim, w przypadku luki planistycznej wartość nieruchomości przed przyjęciem nowego planu należy obliczyć, uwzględniając faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości. Opierając się głównie na wnioskach biegłego, sąd przyjął, że wartość nieruchomości po przyjęciu nowego planu nie zmalała, jak wymaga tego art. 36 ust. 3 ustawy, ale wzrosła (wartość nieruchomości przed planem wynosiła 69 800 zł, a po -171 791 zł).

Zobacz też linię orzeczniczą w LEX: Ustalanie spadku wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego >

Powódka zaskarżyła ten wyrok. Wniosła, by Sąd Apelacyjny zapytał Trybunał Konstytucyjny o konstytucyjność art. 37 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim obniżenie wartości działki odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystania – gdy jej przeznaczenie określono w nowym planie miejscowym po okresie luki planistycznej mniej korzystnie niż w studium uwarunkowań.

Sąd Apelacyjny oddalił apelację. Nie uwzględnił też wniosku o pytanie do Trybunału Konstytucyjnego.

Czytaj też w LEX: Odszkodowanie za szkodę planistyczną >

Skarga kasacyjna nie przyjęta

Powódka zaskarżyła ten wyrok skargą kasacyjną, ale SN odmówił jej przyjęcia. Równolegle zakwestionowała - w drodze skargi konstytucyjnej - zgodność z Konstytucją przepisu, na którego podstawie oddalono jej powództwo.

TK orzekł, że art. 37 ust. 1 - rozumiany tak, że pozwala na ustalenie mniej korzystnego przeznaczenia nieruchomości niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. - jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Czytaj też w LEX: Nieprawidłowe praktyki gmin w zakresie uchylania części planów miejscowych i ich negatywny wpływ na rynek inwestycyjny >

Skarga nadzwyczajna

Wniesienie skargi nadzwyczajnej jest konieczne, bo wykładnia art. 37 ust. 1 ustawy planistycznej zastosowana w tej sprawie doprowadziła do naruszenia praw i wolności konstytucyjnych powódki.

RPO zwraca uwagę, że w 2023 r. ustawodawca dostosował stan prawny do wyroku TK, wprowadzając do ustawy nowy art. 87 ust. 3b. Obecnie "w przypadku wprowadzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego po luce planistycznej, gmina płaci sprzedającemu nieruchomość (pełne) odszkodowanie w wysokości różnicy między dawnym planem (sprzed 1995 r.) a nowym planem, a nie jedynie w wysokości różnicy między wartością wynikającą z faktycznego wykorzystania nieruchomości a nowym planem”.

Oznacza to, że w sytuacji "luki planistycznej" należne właścicielowi odszkodowanie nie może być niższe niż odszkodowanie, jakie mogliby otrzymać właściciele nieruchomości objętych planami miejscowymi w sposób nieprzerwany. Nowa regulacja nie objęła jednak powódki – brak przepisów przejściowych skutkuje działaniem ustawy tylko na przyszłość.

Czytaj też w LEX: Plany ogólne - błędy w pierwszych podjętych uchwałach na bazie rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów - jak ich unikać? >

Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN rozpozna skargę na posiedzeniu niejawnym 20 stycznia br., mimo, że Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł 4 września 2025 r., że za nieistniejące mogą zostać uznane orzeczenia Sądu Najwyższego wydane w składach, w których zasiadał sędzia powołany po 6 marca 2018 r. na podstawie uchwały KRS.

Prof. Marcin Wiącek wskazuje, że ze względu na orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości UE jej rozpoznanie przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN może być w przyszłości ocenione jako uzasadniające zarzut naruszenia europejskich gwarancji prawa do niezależnego sądu. Rzecznik zwraca też uwagę, że 21 grudnia 2023 r. TSUE wydał wyrok w sprawie C-718/21 (L.G. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa), w którym stwierdził, że „skład orzekający Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, który zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niniejszej sprawie, nie stanowi «sądu» w rozumieniu art. 267 TSUE”.

Czytaj też w LEX: Pytanie prejudycjalne - postępowanie >

Sygnatura akt NSNc 152/24.

Przedsprzedaż