Nowelizacja ustawy o CPK to pozorna próba balansu

Zasięg ustawy o CPK na razie ogranicza się do tzw. gmin lotniskowych. Wkrótce, w związku z realizacją inwestycji towarzyszących, jej przepisy obejmą właścicieli nieruchomości i samorządy w wielu regionach Polski. Rozmiary inwestycji towarzyszących megalotnisku mają być co najmniej porównywalne, o ile nie większe od samej inwestycji CPK.

Przeczytaj również: Będzie kolejna opcja przejmowania gruntów pod inwestycje CPK

Z opublikowanego projektu Strategii Rozwoju Obszaru Otoczenia CPK, wynika, że obejmuje on obszar zamieszkały przez ponad 400 tys. mieszkańców z 18 gmin. W rozporządzeniu Rady Ministrów z 26 stycznia 2021 r. w sprawie wykazu Inwestycji Towarzyszących w zakresie CPK do inwestycji tych zalicza się m.in. te dotyczące przebudowy, rozbudowy albo budowy linii kolejowych, kolejowych obiektów infrastruktury usługowej (w szczególności dworców kolejowych), infrastruktury towarzyszącej (w szczególności dróg dojazdowych i przyłączy, w tym kanalizacji), a także kompleksu wojskowego.

Rozmach, z jakim mają być realizowane inwestycje towarzyszące, wymaga wyważenia z jednej strony interesu publicznego, w tym sprawnego przeprowadzenia postępowań administracyjnych służących realizacji inwestycji, z drugiej strony poszanowania praw właścicieli nieruchomości objętych inwestycją.

Tymczasem lektura projektu ustawy nowelizującej wskazuje na pozorny ukłon w kierunku osób dotkniętych realizacją inwestycji towarzyszących. W pierwotnym brzmieniu ustawy o CPK z perspektywy prawodawcy interes inwestora CPK wymaga całkowitego wstrzymania postępowań zmierzających do ustalenia warunków zabudowy dla prywatnych inwestorów na tym obszarze, a po wydaniu decyzji środowiskowej dla inwestycji towarzyszących - również pozbawienia mocy już wydanych decyzji. W uzasadnieniu do projektu nowelizacji ustawodawca wskazał, że przyjęte zasady ograniczające możliwość ustalenia warunków zabudowy od dnia złożenia wniosku przez inwestora CPK o wydanie decyzji środowiskowej są zbyt restrykcyjne. Czy jednak nowelizacja wprowadza realne złagodzenie pierwotnych rozwiązań?

Zgoda pełnomocnika rządu ds. CPK remedium na blokadę inwestycji prywatnych

W obecnym brzmieniu ustawa CPK przewiduje możliwość udzielenia zgody przez pełnomocnika rządu ds. CPK wyłącznie w sytuacji, gdy po wydaniu decyzji środowiskowej inwestor publicznoprawny, np. gmina, chce wszcząć postępowanie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości chociażby w części objętej obszarem inwestycji towarzyszących. Co więcej, ustawa w ogóle nie wskazuje przesłanek, którymi kierować ma się pełnomocnik przy udzieleniu takiej zgody. W nowelizacji zaproponowano, by pełnomocnik mógł udzielić zgody też prywatnym inwestorom na wszczęcie postępowania o wydanie decyzji WZ lub na podjęcie zawieszonego postępowania, jeżeli ich inwestycja objęta jest wnioskiem inwestora CPK o wydanie decyzji środowiskowej w którymkolwiek z wariantów zawartych we wniosku.

Ustawodawca wprowadził przesłanki udzielenia zgody przez pełnomocnika. Kontrowersje budzi sposób sformułowania owych przesłanek, który przyznaje pełnomocnikowi szeroki zakres swobodnego uznania. Zgodnie z art. 120a ust. 2 projektu nowelizacji pełnomocnik rządu ds. CPK przy udzielaniu zgody powinien uwzględniać:

wymogi prawidłowego przygotowania, realizacji oraz użytkowania planowanej Inwestycji Towarzyszącej;
wpływ na możliwości zagospodarowania terenu;
brak niespójności wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej;
ryzyka wskazane w art. 120r ust. 2 ustawy o CPK są to m. in. niespójności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, ryzyka powstawania utrudnień w realizacji inwestycji towarzyszącej; ryzyka powstawania konieczności przebudowy inwestycji towarzyszącej, ryzyka znaczącego zwiększenia kosztów w zakresie nabycia nieruchomości.

Sposób sformułowania przesłanek, którymi kierować ma się pełnomocnik przy udzielaniu zgody, wskazują na szeroki zakres uznaniowości. Nie mniej wątpliwości budzi sama forma prawna „zgody”, której nowelizacja nie precyzuje i nie nazywa „decyzją” ani „postanowieniem”. Trudno zakwalifikować „zgodę” jako indywidualny akt administracyjny. Wobec tego brak jest jakichkolwiek środków odwoławczych w przypadku odmowy udzielenia zgody przez pełnomocnika. Trudno więc o realizację zasady równości obywateli wobec prawa. Nowelizacja ustawy o CPK nie reguluje procedury udzielania zgody, w tym nie określa terminu rozpatrzenia wniosku o udzielenie zgody przez pełnomocnika. Jedynie szczątkowo wskazuje, że do wniosku o wydanie zgody należy przedłożyć kopię wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z załącznikami albo projekt wniosku o wydanie decyzji, a sam wniosek musi zawierać uzasadnienie wskazujące na brak kolizji inwestycji prywatnej z inwestycją towarzyszącą.

Pełnomocnik odmówi, jeżeli wywłaszczony zyska

Warto zwrócić uwagę na możliwość odmowy udzielenia zgody przez pełnomocnika z uwagi na ryzyko znaczącego zwiększenia kosztów w zakresie nabycia nieruchomości w drodze późniejszych wywłaszczeń pod inwestycję towarzyszącą (ryzyko wskazane w art. 120r ust. 2 ustawy o CPK). W większości przypadków wydanie decyzji o warunkach zabudowy skutkować będzie wzrostem wartości nieruchomości jako nieruchomości inwestycyjnej, co wpływać może na wysokość odszkodowania. Już sama ta okoliczność może uzasadniać odmowę udzielenia zgody pełnomocnika na prowadzenie postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa udzielenia zgody w razie stwierdzenia ryzyka zwiększenia wysokości odszkodowania z całą pewnością doprowadzi do nierównego traktowania prywatnych inwestorów w zależności od tego, co miałoby być przedmiotem tej inwestycji i jak wpłynie na koszty nabycia nieruchomości wskutek późniejszych wywłaszczeń.

Brak ochrony praw nabytych a „optymalizacja procesu inwestycyjnego”

W przypadku kolizji inwestycji prywatnej z wydaną już decyzją środowiskową, nie wszczyna się postępowań o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, umarza się prowadzone postępowania w tym przedmiocie, a wydane decyzje o warunkach zabudowy tracą moc. Skutek utraty mocy obowiązującej przez wydane decyzje WZ ma charakter absolutny i bezwzględny, dotyczący nawet decyzji ostatecznych i prawomocnych. Co więcej, skutek pozbawienia mocy obowiązującej decyzji WZ nie uwzględnia zakresu i charakteru kolizji wydanej decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji środowiskowej. A więc nawet jeżeli w minimalnym stopniu inwestycja prywatna pokrywać się będzie z obszarem inwestycji towarzyszących skutkować to będzie po wydaniu decyzji środowiskowej pozbawieniem mocy obowiązującej decyzji WZ.

W tym zakresie nowelizacja nie wprowadza żadnej zmiany poza wydłużeniem terminu, w którym ma zostać wydana decyzja o umorzeniu postępowania i w którym wydane decyzje tracą moc z 14 dni do 2 miesięcy. Zmiana ta - jak wynika z uzasadnienia do projektu nowelizacji - ma na celu zapewnienie „kompleksowej współpracy pomiędzy pełnomocnikiem rządu ds. CPK a organami właściwymi w sprawach decyzji o warunkach zabudowy”.

Wydaje się, że autorzy nowelizacji stracili z pola widzenia zasadę ochrony praw nabytych. Co prawda, utrzymano w mocy przepis, zgodnie z którym nie mogą utracić mocy obowiązującej decyzje o warunkach zabudowy, na podstawie których wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano zgłoszenia i upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Niemniej, nowelizacja w tym zakresie w ogóle nie przyczynia się do zwiększenia gwarancji właścicieli nieruchomości na obszarze objętym inwestycjami towarzyszącymi, wbrew oficjalnie głoszonym ideom przyświecającym nowelizacji ustawy o CPK.

Rozmach inwestycji uzasadnieniem do działania prawa wstecz?

Procedowana nowelizacja ustawy o CPK stanowi kolejną próbę „usprawnienia procesu inwestycyjnego” tego trudnego przedsięwzięcia. Co więcej, determinacja rządu, by przyspieszyć inwestycję uzasadnić ma wyłom w fundamentalnej w państwie prawa zasadzie legalizmu- lex retro non agit (prawo nie działa wstecz). Ustawodawca chce, aby nowela weszła w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia. W Ocenie Skutków Regulacji projektu stwierdza się, że tak krótki okres vacatio legis podyktowany jest tym, że proponowane rozwiązania są znacznie korzystniejsze dla obywateli niż dotychczasowe regulacje. Nie znajduje to pokrycia w faktach.

Z projektu wynika, że do spraw już wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie noweli zastosowanie mają mieć nowe przepisy. Nie dotyczy to wyłącznie postępowań, w ramach których pełnomocnik rządu ds. CPK miałby wydać zgodę na wszczęcie postępowania w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przypadku tych postępowań ustawa o CPK już obecnie przewiduje instytucję zgody pełnomocnika na wydanie decyzji lokalizacyjnej, nowelizacja ma więc wobec tych postępowań charakter wyłącznie precyzujący.

Oprócz co najmniej wątpliwych konstytucyjnie założeń leżących u podstaw nowelizacji projektowane przepisy zawierają niedociągnięcia legislacyjne. Dostrzegł je również Stały Komitet Rady Ministrów, który wytknął brak precyzyjności redakcyjnej i konieczność doprecyzowania katalogu postępowań, do których będą miały zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu nadanym nowelizacją.

dr Małgorzata Szymańska-Pałamarz, radca prawny, Kancelaria Prawna INLEGIS Kołodziej Nogala sp.k., ekspertka wspierająca merytorycznie Fundację INLEGIS

Nowość