W maju niespełna rok temu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął uchwałę o sygn. I OPS 1/24, która dawała nadzieję na ostateczne zamknięcie problemu z rozbieżnymi stanowiskami organów, w zakresie interpretacji tzw. zasady korzyści w postępowaniach o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie na cel drogowy. Jednak w październiku 2025 r. sędziowie NSA orzekający w sprawie o ustalenie odszkodowania zawiesili własne postępowanie i wnieśli o podjęcie nowej uchwały w analogicznym zakresie. To ważny i niebezpieczny krok w kierunku podważenia istotnej uchwały, podjętej zaledwie kilka miesięcy wcześniej - pisze Mirosław Ochojski.
W orzecznictwie od lat istnieją rozbieżne stanowiska organów w zakresie interpretacji tzw. zasady korzyści, stosowanej w trakcie ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na gruncie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa). Część orzeczników stoi na straży tzw. małej zasady korzyści, wywodzonej z treści rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości (dalej: rozporządzenie), a zwolennicy stosowania wprost art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami prezentują stanowisko bardziej korzystne dla wywłaszczanych.
Rozstrzygnięcie sporu o zasadę korzyści ma kluczowe znaczenie z perspektywy osób, które na cele drogowe tracą grunty o przeznaczeniu rolnym lub leśnym. Nie budzi żadnych wątpliwości, że grunty o przeznaczeniu planistycznym drogowym osiągają wyższe ceny, niż grunty o przeznaczeniu rolnym. Artykuł 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje uwzględnić ten wzrost wartości w trakcie ustalania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Z jego brzmienia wynika, że jeśli rynek potwierdza taki wzrost wartości, wynikający ze zmiany przeznaczenia nieruchomości, to odszkodowanie należy ustalić zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odmienny sposób ustalenia wysokości odszkodowania wynika z par. 49 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia. Zgodnie z regulacją wynikającą z treści rozporządzenia dla ustalenia odszkodowania za grunty wywłaszczone na cel drogowy przyjmuje się dotychczasowe przeznaczenie, a jeśli jego zmiana powoduje wzrost wartości, to wcześniej uzyskany wynik zwiększa się maksymalnie o 50 proc. Taki sposób wyliczenia jest w większości przypadków niekorzystny dla właściciela gruntu.
Zarówno mała, jak i duża zasada korzyści zdają się mieć swoich zwolenników i przeciwników. Wojewodowie, którzy ustalają odszkodowanie w pierwszej instancji, wyrażają swoje „oczekiwania” w stosunku do rzeczoznawców majątkowych, sporządzających na ich zlecenie operaty szacunkowe, co przekłada się na treść decyzji. Większość wojewodów orzeka zgodnie z dużą zasadą korzyści, część organów tego szczebla (np. Wojewoda Śląski) konsekwentnie broni małej zasady korzyści, a część zmienia swoje stanowisko w różnym czasie (np. Wojewoda Podlaski). Minister, stanowiący drugą instancję zgodnie z brzmieniem specustawy, konsekwentnie orzeka zgodnie z dużą zasadą korzyści, ale wyroki sądów administracyjnych zależą od składu orzekającego. W swoich opiniach dużą zasadę korzyści wspiera najważniejszy inwestor - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oraz Rzecznik Praw Obywatelskich.
Mamy do czynienia z dwoma różnymi stanowiskami, ale mnogością różnych uzasadnień. Najważniejsze argumenty zwolenników dużej zasady korzyści opierają się na zasadzie prawa pierwszeństwa aktu wyższego rzędu: przepis z rozporządzenia nie może być sprzeczny z normą ustawową z UGN. Z kolei zwolennicy małej zasady korzyści argumentują, że norma z rozporządzenia stanowi lex specialis w stosunku do art. 134 ustawy i tylko doprecyzowuje brzmienie przepisu, którego nie można stosować wprost ze względu na taki charakter delegacji ze specustawy drogowej. Czasem można odnieść wrażenie, że orzecznikom nie zależy na uzgodnieniu stanowisk, tylko na popisach retorycznych. Nowe rozporządzenie również nie zmieniło istniejącego stanu rzeczy. W uzasadnieniu do tego aktu prawnego wskazano, że zapis pozostaje bez zmian do czasu ujednolicenia orzecznictwa w sprawie.
Jak kuriozalne są konsekwencje sporu w orzecznictwie trwającego od wielu lat można wywnioskować nawet z samej uchwały składu orzekającego NSA, wnoszącej o rozstrzygnięcie przedmiotowej wątpliwości prawnej. Uchwała została podjęta w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, które nastąpiło na skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 2018 roku. Oznacza to, że strona pozostaje w niepewności co do należnego jej odszkodowania już od ośmiu lat.
W październiku 2025 roku skład sędziowski NSA zawiesił toczące się postępowanie do czasu podjęcia uchwały w składzie siedmiu sędziów. Czyli do kiedy? Może w 2027 roku postępowanie zostanie podjęte i NSA orzeknie o uchyleniu wcześniejszych decyzji i sprawa wróci do pierwszej instancji? Co ciekawsze, rzeczony spór wynika z wniesionych przez stronę środków zaskarżenia niemających związku z zasadą korzyści. Ten wątek podjął z własnej inicjatywy Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekając w ten sposób na niekorzyść strony skarżącej. Na takie orzeczenie skargę kasacyjną złożył Minister Rozwoju, Pracy i Technologii. Więc na tym etapie spór o ustalenie odszkodowania, które wypłaca GDDKiA na rzecz byłego właściciela nieruchomości prowadzi minister z sądem.
Trwające od przynajmniej dziesięciu lat spory o zasadę korzyści zdawały się mieć koniec już w ubiegłym roku. 27 maja Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę w sprawie o sygn. I OPS 1/24. Przed jej podjęciem została zawieszona część postępowań, w których zasada korzyści była osią sporu. Większość komentatorów, czytając obszerne uzasadnienie, uznało, że więcej wątpliwości nie będzie. Wielkie było zdziwienie otoczenia po orzeczeniu NSA z dnia 5 sierpnia 2025 r., sygn. I OSK 486/22, następującym po przedmiotowej uchwale. Wydany został wyrok zgodny z interpretacją odpowiadającą małej zasadzie korzyści. Dziś niepewność budzi sam fakt, czy uchwała NSA z dnia 27 maja 2025 r. rozstrzyga centralną oś sporu – przeciwnicy twierdzą, że uchwała w swojej sentencji dotyczy paragrafu 49 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia, a nierozstrzygnięta zostaje kwestia pkt. 3. Czy skład siedmiu sędziów może podjąć uchwałę, o którą sąd wnioskuje, czy sprawa ta została już wyjaśniona?
Okazuje się, że punkt widzenia prawników niczego nie rozwiązuje, bo od wielu lat nie udaje się wypracować jednego stanowiska. Pewne jest tylko to, że część rolników uzyskuje znacząco niższe odszkodowania za swoje grunty, niż pozostała większość. Na marginesie można dodać, że budzący wątpliwości przepis rozporządzenia stosowany jest tylko w przypadku inwestycji liniowych. W przypadku wywłaszczeń pod inne inwestycje celu publicznego art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się wprost. Wywłaszczeni oczekują słusznych odszkodowań, GDDKiA w swoich wypowiedziach wspiera to stanowisko, racjonalnie uzasadniając, że obniżenie rekompensat może negatywnie wpłynąć na proces inwestycyjny. Jako ekonomiczne uzasadnienie istnienia dużej zasady korzyści należy również wskazać fakt, że ustawodawca do tej pory nie dał żadnych środków prawnych do naprawienia szkód związanych z niekorzystnymi podziałami nieruchomości przez przecinające je inwestycje drogowe, czasem prowadzącymi nawet do likwidacji całych gospodarstw rolnych. Niestety, w niektórych uzasadnieniach wyroków pojawiają się głosy o „nadmiernych korzyściach” osiąganych przez osoby wywłaszczane. Tymczasem Rzecznik Praw Obywatelskich - powołany, by strzec sprawiedliwości społecznej – konsekwentnie prezentuje odmiennym stanowisko i uważa, że zasada korzyści powinna być w wycenie uwzględniana w pełni. Zdaniem RPO tylko taka interpretacja jest zgodna z rzeczywistym brzmieniem Konstytucji RP oraz wyrażonych w niej zasad i wartości.
Możemy tylko liczyć, że spór ten zostanie kiedyś rozstrzygnięty w sposób, który uwzględni konstytucyjne prawa zwykłych obywateli.
Mirosław Ochojski, prokurent, Kancelaria Prawna INLEGIS Kołodziej Nogala sp. k., przewodniczący Rady Fundacji INLEGIS
