Co jest długiem publicznym?
Nowela wprowadza m.in. zmiany w zakresie zaliczalności zobowiązań samorządów do długu publicznego. Jakie? - Po nowelizacji ustawy o finansach publicznych prawie wszystkie tytuły dłużne, które kreują różnego rodzaju zobowiązania JST są zaliczane do wskaźnika obsługi zadłużenia, o którym mowa w art. 243.
Zobacz: Optymalizacja wydatków w jednostkach sektora finansów publicznych >
Do tych tytułów dłużnych zalicza się nie tylko – tak, jak wcześniej – rozchody z tytułu kredytów, pożyczek, obligacji komunalnych, ale również wszystkie inne długi, o których mowa w przepisach rozporządzenia w sprawie klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego – tłumaczy dr nauk prawnych z Uniwersytetu Warszawskiego Rafał Cieślak, radca prawny. W jego ocenie są to niemal wszystkie niestandardowe elementy finansowania, którymi dotychczas posługiwały się JST, takie jak np. leasing zwrotny, sprzedaż zwrotna, sprzedaż na raty, wykup wierzytelności, finansowanie kapitałowe - w wielu przypadkach i inne struktury, które mają skutki ekonomiczne podobne do kredytu.
Zobacz: Finansowanie działalności gospodarczej prowadzonej przez samorządowe zakłady budżetowe >
Do długu samorządów, zdaniem Bartosza Korbusa z Instytutu Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, zaliczy się także cesja wierzytelności z umowy o PPP - zarówno co do kapitału takich zobowiązań, jak i odsetek od nich. - Zawarte umowy cesji wierzytelności, np. z umowy o PPP, pomniejszać będą indywidualny wskaźnik zadłużenia, czyli zdolność kredytową JST – tłumaczy ekspert. Z tym stanowiskiem nie zgadza się Rafał Cieślak. Podkreśla on, że o ile nie mamy do czynienia z bezwarunkowym i w pełni wymagalnym zobowiązaniem strony publicznej, sam przelew wierzytelności nie stanowi długu.
Nie zawsze jednak niestandardowe finansowanie inwestycji będzie miało wpływ na poziom długu publicznego. - Jedyny wyjątek, jak się wydaje na teraz, stanowią takie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które nie wpływają na dług publiczny – mówi dr Rafał Cieślak.
Liczy się podział ryzyk
Które to są zatem umowy? - Odpowiedź znajdziemy w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym w art. 18a. Chodzi o umowy, w których partner prywatny ponosi większość ryzyka budowy i większość ryzyka dostępności lub popytu. Przy czym najważniejsza jest tu większość ryzyka budowy i ryzyka dostępności, bo w takich przypadkach mamy zazwyczaj do czynienia z projektami z tzw. opłatą za dostępność, czyli wydatkami budżetowymi samorządu terytorialnego – podaje Rafał Cieślak.
Jego zdaniem problem tkwi w umiejętnej alokacji ryzyka. Odpowiednie ujęcie ryzyka w umowie PPP może spowodować, że zobowiązania z niej wynikające będą neutralne dla indywidualnego wskaźnika zadłużenia. Przez co, w porównaniu z innymi niestandardowymi metodami finansowania inwestycji, PPP może stać się jeszcze bardziej atrakcyjne dla JST.
- Do art. 18a ustawy o PPP wydane jest rozporządzenie wykonawcze, które ma charakter informacyjny. Wymienia kilkadziesiąt rodzajów ryzyk, które trzeba wziąć pod uwagę. Nie ma żadnej uniwersalnej metody ich kalkulacji w przedsięwzięciu, w związku z czym należy posługiwać się dostępnymi metodami. Dlatego warto sięgać do Wytycznych Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju w sprawie przygotowania projektów PPP- radzi dr Rafał Cieślak.
Praktyka nie jest taka łatwa
Samorządy do problemu zaliczalności zobowiązań z umów o PPP do indywidualnego wskaźnika zadłużenia podchodzą z rezerwą. - Wątpliwości dotyczące wpływu umów PPP na dług publiczny istnieją od samego początku, tj. od 2013 r. – mówi Mirosław Goślicki, skarbnik miasta Sopotu. - Zobowiązania wynikające z umów o partnerstwie publiczno-prywatnym nie wpływają na poziom państwowego długu publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy partner prywatny ponosi większość ryzyka budowy oraz większość ryzyka dostępności lub ryzyka popytu. Czyli decydujące są zapisy w umowie o PPP dotyczące przyjętego w umowie modelu podziału kluczowych ryzyk między partnerami. Dopiero przyjęty w umowie podział ryzyk pozwala uznać, że zobowiązania z umowy o PPP nie mają wpływu na państwowy dług publiczny. Wobec braku rozporządzenia wykonawczego do tego przepisu, podmiot publiczny sam musi dokonać wykładni ujętych w tym przepisie pojęć. I to jest bardzo duża trudność zniechęcająca JST do tego modelu – ocenia Mirosław Goślicki. Jak zauważa skarbnik Sopotu, przerzucanie na partnera prywatnego zbyt dużej liczby ryzyk powoduje, że rezygnuje on albo kalkuluje ich ponoszenie w zaproponowanej cenie, co często powoduje, że takie rozwiązanie jest dużo droższe od standardowego.
Czytaj też: Współpraca samorządów z biznesem sposobem na ubytek funduszy z UE>>
Ze skutkiem dla wszystkich umów
Eksperci ostrzegają, że nowelizacja ustawy o finansach publicznych znajduje zastosowanie nie tylko do nowo zawieranych umówi, jak i już wcześniej podpisanych. - Zawarta przez JST umowa przelewu (cesji) wierzytelności z umowy o PPP na bank przed 1 stycznia 2019 r., od tej daty pomniejszać będzie indywidualny wskaźnik zadłużenia JST, choć przed 1 stycznia 2019 r. była dla tego wskaźnika neutralna – twierdzi Bartosz Korbus.
Zobacz procedurę: Przeprowadzenie analizy ryzyka związanego ze specyfiką przedsięwzięcia w formule PPP >
Dla samorządów realizujących inwestycje w formule PPP taka zmiana przepisów może wiązać się z koniecznością nie tylko renegocjacji umów o PPP, ale także ze zmianą uchwał budżetowych oraz uchwał w sprawach wieloletnich planów finansowych. - Ci, którzy zawarli umowy PPP przed wejściem w życie nowelizacji, będą musieli zobaczyć, co w nich jest. Czyli, czy na przykład nie ma instrumentów czysto gwarancyjnych, które zbliżają tę umowę do kredytu, bo wtedy będzie zaliczana do wskaźnika zadłużenia. A jeżeli nie, to we wskaźniku wartość tej umowy się nie znajdzie – podpowiada dr Rafał Cieślak.
Te „stare” umowy o PPP, które wypadną dla samorządów niekorzystnie ciężko będzie zmieniać. - Takie umowy trudno aneksować, bo zwykle te niekorzystne dla JST zapisy „grają na korzyść” partnera prywatnego, a najczęściej instytucji finansującej projekt. Do wszystkich przypadków trzeba będzie oczywiście podchodzić indywidualnie – tłumaczy Rafał Cieślak.
Zdolność spłaty pod lupą RIO
Nowelizacja nakłada także na samorządy nowy obowiązek. - Zaciągnięcie wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, poprzez zawarcie umowy o skutkach podobnych do pożyczki lub kredytu, np. cesji wierzytelności z umowy o PPP, wymaga uzyskania przez JST opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty zobowiązania – wskazuje Bartosz Korbus.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
