Aleksandra Partyk: Czy podustawowe akty prawne są co do zasady prawidłowo zredagowane?

Mateusz Kaczocha: Jak chodzi o rozporządzenia, to one są zasadniczo prawidłowo zredagowane. Jest to związane z faktem, że tego rodzaju akty prawne podlegają dosyć sformalizowanym uzgodnieniom międzyresortowym, konsultacjom publicznym i opiniowaniu. W ramach uzgodnień międzyresortowych obligatoryjnie przekazuje się projekty rozporządzeń do Rządowego Centrum Legislacji w celu zaopiniowania pod względem prawno-legislacyjnym i zgłoszenia ewentualnych uwag. Mając to na uwadze, możemy powiedzieć, że rozporządzenia są zredagowane zasadniczo dobrze.

 

Redagowanie aktów podustawowych. Zagadnienia praktyczne Mateusz Kaczocha

Redagowanie aktów podustawowych. Zagadnienia praktyczne>>

 

Co z aktami prawa miejscowego?

Tu ocena jest bardziej zróżnicowana. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że istnieją akty bardzo dobrze zredagowane, ale i występują niejednokrotnie i takie, które pozostawiają wiele do życzenia pod kątem ich zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Co do zasady nie ma jednolitego dosyć sformalizowanego procesu legislacyjnego w odniesieniu do tych aktów. Tymi aktami nie zajmuje się Rządowe Centrum Legislacji. Podobnie zresztą sytuacja wygląda w przypadku aktów wewnętrznych. To, czy dany akt jest prawidłowo sformułowany zależy od wielu czynników. Jedną z kwestii jest to, kto go sporządza.

Jakie są pana spostrzeżenia?

Dla oceny prawidłowości redakcji ma znaczenie to, czy zajmuje się tym np. radca prawny, mający doświadczenie w przygotowywaniu tego rodzaju aktów, lub wykwalifikowany legislator, a więc osoba która ukończyła aplikację legislacyjną bądź przynajmniej odbyła studia podyplomowe w tym zakresie. Oczywiście, nie oznacza to, że osoba bez wykształcenia prawniczego nie jest w stanie właściwie przygotować projektu aktu. Można mieć do redakcji określone zdolności, dzięki którym akt jest właściwie zredagowany. Zasadniczo jednak pożądanym jest, aby osoba zajmująca się przygotowywaniem projektu aktu prawnego była do tego przygotowana. Trzeba pamiętać, że nie ma jednolitości procedowania aktów prawa miejscowego czy aktów wewnętrznych. W zależności od procedury, niektóre akty podlegają uzgodnieniom z innymi podmiotami. To od zgłoszenia ewentualnych uwag może zależeć kształt projektu aktu prawnego.

Czytaj też: Resort od funduszy nadal walczy o dobry język urzędowy

Czy w zasadach techniki prawodawczej mamy jednoznacznie uregulowane zasady redagowania aktów prawa miejscowego?

Zasady techniki prawodawczej nie zawierają spójnej, kompleksowej regulacji co do projektów aktów prawa miejscowego, stad też występują trudności z ustaleniem w sposób precyzyjny, które konkretne przepisy zasad techniki prawodawczej mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego. W zasadach techniki prawodawczej jest w zasadzie jeden przepis, który odsyła do stosowania niektórych przepisów o redagowaniu m.in. rozporządzeń, aktów prawa wewnętrznego. Poza nim i niektórymi typowymi środkami techniki prawodawczej w zasadzie praktycznie brak regulacji, które odnosiłyby się wprost do redakcji aktów prawa miejscowego.

Co należy wiedzieć zanim przystąpimy do redakcji aktu prawnego - z punktu widzenia technik legislacyjnych?

To kwestia złożona. Musimy znać aktualny stan prawny w materii, którą chcemy regulować. Zanim przystąpimy do projektowania aktu prawnego, musimy oszacować wstępnie skutki społeczne, finansowe, ekonomiczne i gospodarcze. Musimy ustalić też możliwość podjęcia środków interwencji alternatywnych w stosunku do wydania aktu. To są kwestie ogólne. Musimy znać też zasady techniki prawodawczej, przepisy dotyczące tworzenia prawa. Należy mocno zaakcentować, że w przypadku aktów podustawowych należy dobrze zinterpretować upoważnienie ustawowe do wydania danego aktu. Akt podustawowy jest wydawany na podstawie tzw. upoważnienia ustawowego, zawartego w ustawie. Projektodawca, projektując jego treść, musi się zmieścić w tymże upoważnieniu. Innymi słowy, nie może go przekroczyć.

W niejednym orzeczeniu, które omawiałam dla Prawo.pl, pojawił się problem przekroczenia upoważnienia ustawowego, co stwierdzał sąd administracyjny. Organ, mówiąc kolokwialnie, zagalopował się.

Dokładnie tak. Jeśli akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie szczegółowego upoważnienia, przy tworzeniu projektu należy bardzo uważać, aby „trzymać się” upoważnienia ustawowego. Niektóre akty prawa miejscowego są wydawane na podstawie generalnego upoważnienia ustawowego. Tu projektodawca lokalny ma większą swobodę w kreowaniu przepisów, choć i tak projektowane przepisy muszą się mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego.

 


Jakiego rodzaju błędy powtarzają się najczęściej w procesie redagowania aktów prawnych?

Jeśli pytanie dotyczy aktów prawnych w ogólności, to często się zdarza, że powtarzane są przepisy ustawowe (czyli takie, które już się znajdują w systemie prawa), tworzenie odesłań kaskadowych, umiejscawianie danego przepisu w nieodpowiednim miejscu w systematyce projektowanego aktu prawnego.

Co z powszechnymi błędami w aktach podustawowych?

Możemy powiedzieć o specyficznych błędach występujących w tych aktach. Jednym z nich jest przekroczenie upoważnienia ustawowego. Taki stan ma miejsce, jeśli ktoś, projektując normę, dokonał przekroczenia upoważnienia ustawowego. Częstym błędem jest naruszenie zasady wyłączności ustawy. To się wiąże z pierwszym typem błędu, choć tak być nie musi. Zasada ta polega na tym, że pewne rzeczy są zastrzeżone w Konstytucji dla aktów o randze ustawowej. Legislator, projektując akt podustawowy, nie może tych kwestii redagować w akcie podustawowym. Częstym błędem jest też zdefiniowanie pojęć ustawowych bez podstawy prawnej. Nie można wprowadzać takiej definicji, jeśli nie było to do tego upoważnienia ustawowego. W projektach pojawiają się też błędy polegające na tym, że legislator przepisuje normy ustawowe do projektu aktu. Jest to błąd. Dobrym rozwiązaniem jest – jeśli trzeba nawiązać do materii ustawowej – posłużenie się tzw. odesłaniem zewnętrznym. Należy więc nawiązać z aktu podustawowego do ustawy przez zastosowanie techniki odesłania zewnętrznego.

Pana publikacja Redagowanie aktów podustawowych. Zagadnienia praktyczne” poświęcona jest praktycznym problemom przy redagowaniu projektowanych przepisów. Czytelnik będzie w stanie przeanalizować to zagadnienie, by nie popełniać w przyszłości błędów redakcyjnych?

Nie mogę dać gwarancji, ale myślę, że po wnikliwej lekturze mojej książki, można ustrzec się określonych błędów. Żywię nadzieję, że dzięki książce, w aktach prawnych pojawi się mniej błędów, o których wspominałem.

Dr Mateusz Kaczocha - doktor nauk prawnych, wykładowca akademicki; ukończył aplikację legislacyjną; główny specjalista ds. legislacji w jednym z urzędów centralnych; autor wielu publikacji w zakresie m.in. prawa administracyjnego, legislacji administracyjnej. W ostatnim czasie ukazała się jego książka Redagowanie aktów podustawowych. Zagadnienia praktyczne”.