Brak wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i sposobu wydatkowania tych środków, modyfikacje regulacji ustawowych czy niewskazanie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania zadań w programie - to typowe uchybienia w uchwałach gmin dotyczących opieki nad zwierzętami. Wojewodowie uznali, że takie uchwały wielu gmin w sposób istotny naruszają prawo i uchylili je.
Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt to roczny plan zamierzonych czynności i celów działania gminy w opiece nad zwierzętami bezdomnymi. Ma charakter aktu planowania i powinien kształtować politykę gminy w tym zakresie.
Jak podkreśla dr Martyna Sługocka, wykładowca Politechniki Wrocławskiej i Uniwersytetu Wrocławskiego, dość ogólna kompetencja przyznana ustawą o ochronie zwierząt (u.o.z.) powoduje wiele praktycznych problemów gmin.
Zobacz też w LEX: Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi>>
Skutki stwierdzenia nieważności przez wojewodę
Jak wyjaśnia Aleksander Hyżorek, associate w SMM Legal, wojewodzie przysługuje ogólna kompetencja w zakresie nadzoru nad m.in. aktami wydawanymi przez organy gminy, którymi najczęściej są uchwały rady gminy. Jedynym kryterium badania przez wojewodę takiej uchwały jest kryterium legalności, czyli w uproszczeniu kryterium zgodnego z prawem działania organu gminy. Przez pojęcie nadzoru rozumieć należy kompetencje organu nadzorującego do oceny, czy dany stan faktyczny jest zgodny z obowiązującym stanem prawnym. Stwierdzenie przez wojewodę nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa, w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Czytaj w LEX: Organy nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego - właściwość organów >
- Skutkiem prawomocnego stwierdzenia przez wojewodę nieważności uchwały rady gminy jest utrata przez tą uchwałę mocy aktu prawnego z datą wsteczną (ex tunc), czyli od samego początku, w którym akt ten zaczął obowiązywać – mówi Aleksander Hyżorek. Z kolei podstawową konsekwencją jest to, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych podjęte na podstawie tego aktu podlegają wzruszeniu – może dojść do stwierdzenia ich nieważności z uwagi na brak podstawy prawnej do ich wydania, bowiem akt zawierający podstawę prawną został wyeliminowany z obrotu. - Innymi słowy, stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których została ona skierowana - podkreśla. W przypadku, w którym organ gminy nie zgadzałby się z przyjętym przez wojewodę rozstrzygnięciem nadzorczym może złożyć skargę do sądu administracyjnego.
Błędy gmin
Rady Gminy Świercze w uchwale w sprawie przyjęcia programu dokonała w sposób niedopuszczalny modyfikacji regulacji zawartych w u.o.z. - uznała za dopuszczalne poddanie zwierzęcia eutanazji w sytuacji m.in. gdy zwierzę jest nieuleczalnie lub zakaźnie chore, a jego pobyt w schronisku podczas leczenia zagraża życiu innych zwierząt. Tymczasem dozwolone przypadki uśmiercania zwierząt określone są w art. 6, art. 33 i następne u.o.z. Wojewoda mazowiecki uznał też w rozstrzygnięciu, że bezzwłoczne uśmiercenie zwierzęcia obwarowane zostało pewnymi ograniczeniami, co nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach zawartych w programie gminy. Wskazał, że Rada Gminy działała przypadku bez upoważnienia ustawowego w zakresie, w jakim uregulowała w uchwale kwestie dotyczące eutanazji dokonanej na zwierzętach.
Zobacz linię orzeczniczą w LEX: Charakter prawny uchwały rady gminy w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt domowych >
Inny przykład to uchwała Rady Gminy Jasienica, w której regulacja Programu co do wymogu określenia środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, nie wypełnia delegacji ustawowej. W postanowieniu uchwały wskazano, że „środki finansowe na realizację zadań wynikających z niniejszego programu są zapewnione w budżecie gminy w kwocie 85 tys. zł brutto”, z podziałem na poszczególne cele. Zdaniem wojewody śląskiego rada gminy nie dokonała podziału środków na poszczególne zadania. Jak podkreśla w rozstrzygnięciu nadzorczym, „ujęcie poszczególnych kwot w sposób łączny dla wielu zadań nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego przepisu uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe”.
Z uchwały Rady Gminy Wręczyca Wielka nie wynika zdaniem wojewody wystarczająca regulacja kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami. Uznał, że rada gminy na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy zobligowana jest do określenia w programie zarówno kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami, jak i dokarmiania. Podkreśla, że rada nie określiła, jakie inne działania w ramach opieki, poza dokarmianiem, gmina będzie realizować i w jaki sposób. Ponadto nieczytelna jest regulacja dotycząca ustalania miejsca i podejmowania interwencji w sprawach kotów wolno żyjących - nie wynika z niej kto będzie te czynności wykonywał. „Rada nie wypełniła w całości upoważnienia ustawowego, co skutkuje istotnym naruszeniem prawa” – napisał w uzasadnieniu.
W uchwale Rady Gminy Wąpielsk zabrakło wskazania konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań w programie opieki nad bezdomnymi zwierzętami. W programie nie wskazano konkretnego podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezdomnych zwierząt. Wojewoda kujawsko-pomorski uznał, że zgodnie z orzecznictwem, stwierdzić należy, że brak konkretyzacji musi prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
Zobacz też: WSA: Rada gminy ma wskazać, kto będzie usypiał ślepe mioty>>
Gminny program trzeba przygotować jeszcze raz
Sprawa, czy materia, która była przedmiotem aktu uznanego za nieważny, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jego wydaniem. - W przypadku, w którym wobec uchwały rady gminy wprowadzającej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdzona została nieważność, gmina musi taką uchwałę opracować na nowo, bowiem uległa ona eliminacji z obrotu prawnego – mówi Aleksander Hyżorek.
Sprawdź w LEX: Czy gmina może podpisać umowę z prywatnym podmiotem gospodarczym na opiekę nad bezdomnymi zwierzętami? >
Organ stanowiący gminy musi ponownie uchwalić uchwałę w normalnej procedurze uchwałodawczej i w kształcenie uwzględniającym wskazania wojewody. Musi uwzględnić wszelkie wskazania organu nadzoru, a jeżeli się z nimi nie zgadza, to może w odpowiednim czasie złożyć skargę do sądu administracyjnego na dany akt nadzoru. - Częstokroć zdarza się, że organ nadzoru wskazuje już w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym kierunku organ stanowiący powinien zmienić uchwalone przepisy – udzielając w tym zakresie niezbędnych pouczeń i wskazówek – dodaje Aleksander Hyżorek.
Sprawdź w LEX: Jak gmina może odzyskać pieniądze za wyłapywanie i przetrzymywanie zwierząt, które mają właścicieli? >
Podkreśla też, że jeżeli przepisy prawa, np. rangi ustawowej, wymagają podjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały w określonym czasie - np. jak w przypadku programu nad zwierzętami bezdomnymi do 31 marca – każdego roku, to rada gminy powinna w taki sposób zorganizować swoje prace, aby przyjąć ten akt odpowiednio wcześnie, aby w przypadku jego eliminacji i ewentualnej kontroli sądowoadministracyjnej mogła uchwalić go ponownie po możliwym jego wyeliminowaniu w procesie nadzoru. - Takie działania organizacyjne ze strony organu stanowiącego realizują zasadę dobrej legislacji i zapobiegają wystąpieniu sytuacji, w której pomimo upływu terminu na uchwalenie danego aktu prawa miejscowego nie obowiązuje on jeszcze, czy już, z uwagi na stwierdzenie jego nieważności i niezakończone prace nad nową uchwałą – po wspomnianym uchyleniu - mówi.
Sprawdź w LEX: Czy zmiany programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi muszą być poddawane konsultacjom? >
Dr Martyna Sługocka podkreśla, że uchwalając program, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. - Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia, co jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa. Ustawodawca użył przy tym wyliczeniu wyrażenia „w szczególności”, co oznacza, że rada gminy może postanowić o dodatkowych elementach uchwały - dodaje.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
