Gmina musi wskazać w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi podmiot, który odłowi bezdomne zwierzęta, dokładnie podzielić pieniądze na każde zadanie czy uregulować opiekę nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmianie. Wiele gmin popełniło błędy, co spowodowało uchylenie uchwał przez wojewodów. Programy muszą być opracowane ponownie, bo to zadanie własne gmin.
Brak wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i sposobu wydatkowania tych środków, modyfikacje regulacji ustawowych czy niewskazanie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania zadań w programie - to typowe uchybienia w uchwałach gmin dotyczących opieki nad zwierzętami. Wojewodowie uznali, że takie uchwały wielu gmin w sposób istotny naruszają prawo i uchylili je.
Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt to roczny plan zamierzonych czynności i celów działania gminy w opiece nad zwierzętami bezdomnymi. Ma charakter aktu planowania i powinien kształtować politykę gminy w tym zakresie.
Jak podkreśla dr Martyna Sługocka, wykładowca Politechniki Wrocławskiej i Uniwersytetu Wrocławskiego, dość ogólna kompetencja przyznana ustawą o ochronie zwierząt (u.o.z.) powoduje wiele praktycznych problemów gmin.
Zobacz też w LEX: Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi>>
Jak wyjaśnia Aleksander Hyżorek, associate w SMM Legal, wojewodzie przysługuje ogólna kompetencja w zakresie nadzoru nad m.in. aktami wydawanymi przez organy gminy, którymi najczęściej są uchwały rady gminy. Jedynym kryterium badania przez wojewodę takiej uchwały jest kryterium legalności, czyli w uproszczeniu kryterium zgodnego z prawem działania organu gminy. Przez pojęcie nadzoru rozumieć należy kompetencje organu nadzorującego do oceny, czy dany stan faktyczny jest zgodny z obowiązującym stanem prawnym. Stwierdzenie przez wojewodę nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa, w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Czytaj w LEX: Organy nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego - właściwość organów >
- Skutkiem prawomocnego stwierdzenia przez wojewodę nieważności uchwały rady gminy jest utrata przez tą uchwałę mocy aktu prawnego z datą wsteczną (ex tunc), czyli od samego początku, w którym akt ten zaczął obowiązywać – mówi Aleksander Hyżorek. Z kolei podstawową konsekwencją jest to, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych podjęte na podstawie tego aktu podlegają wzruszeniu – może dojść do stwierdzenia ich nieważności z uwagi na brak podstawy prawnej do ich wydania, bowiem akt zawierający podstawę prawną został wyeliminowany z obrotu. - Innymi słowy, stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których została ona skierowana - podkreśla. W przypadku, w którym organ gminy nie zgadzałby się z przyjętym przez wojewodę rozstrzygnięciem nadzorczym może złożyć skargę do sądu administracyjnego.
Rady Gminy Świercze w uchwale w sprawie przyjęcia programu dokonała w sposób niedopuszczalny modyfikacji regulacji zawartych w u.o.z. - uznała za dopuszczalne poddanie zwierzęcia eutanazji w sytuacji m.in. gdy zwierzę jest nieuleczalnie lub zakaźnie chore, a jego pobyt w schronisku podczas leczenia zagraża życiu innych zwierząt. Tymczasem dozwolone przypadki uśmiercania zwierząt określone są w art. 6, art. 33 i następne u.o.z. Wojewoda mazowiecki uznał też w rozstrzygnięciu, że bezzwłoczne uśmiercenie zwierzęcia obwarowane zostało pewnymi ograniczeniami, co nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach zawartych w programie gminy. Wskazał, że Rada Gminy działała przypadku bez upoważnienia ustawowego w zakresie, w jakim uregulowała w uchwale kwestie dotyczące eutanazji dokonanej na zwierzętach.
Zobacz linię orzeczniczą w LEX: Charakter prawny uchwały rady gminy w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt domowych >
Inny przykład to uchwała Rady Gminy Jasienica, w której regulacja Programu co do wymogu określenia środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, nie wypełnia delegacji ustawowej. W postanowieniu uchwały wskazano, że „środki finansowe na realizację zadań wynikających z niniejszego programu są zapewnione w budżecie gminy w kwocie 85 tys. zł brutto”, z podziałem na poszczególne cele. Zdaniem wojewody śląskiego rada gminy nie dokonała podziału środków na poszczególne zadania. Jak podkreśla w rozstrzygnięciu nadzorczym, „ujęcie poszczególnych kwot w sposób łączny dla wielu zadań nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego przepisu uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe”.
Z uchwały Rady Gminy Wręczyca Wielka nie wynika zdaniem wojewody wystarczająca regulacja kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami. Uznał, że rada gminy na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy zobligowana jest do określenia w programie zarówno kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami, jak i dokarmiania. Podkreśla, że rada nie określiła, jakie inne działania w ramach opieki, poza dokarmianiem, gmina będzie realizować i w jaki sposób. Ponadto nieczytelna jest regulacja dotycząca ustalania miejsca i podejmowania interwencji w sprawach kotów wolno żyjących - nie wynika z niej kto będzie te czynności wykonywał. „Rada nie wypełniła w całości upoważnienia ustawowego, co skutkuje istotnym naruszeniem prawa” – napisał w uzasadnieniu.
W uchwale Rady Gminy Wąpielsk zabrakło wskazania konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań w programie opieki nad bezdomnymi zwierzętami. W programie nie wskazano konkretnego podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezdomnych zwierząt. Wojewoda kujawsko-pomorski uznał, że zgodnie z orzecznictwem, stwierdzić należy, że brak konkretyzacji musi prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
Zobacz też: WSA: Rada gminy ma wskazać, kto będzie usypiał ślepe mioty>>
Sprawa, czy materia, która była przedmiotem aktu uznanego za nieważny, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jego wydaniem. - W przypadku, w którym wobec uchwały rady gminy wprowadzającej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdzona została nieważność, gmina musi taką uchwałę opracować na nowo, bowiem uległa ona eliminacji z obrotu prawnego – mówi Aleksander Hyżorek.
Sprawdź w LEX: Czy gmina może podpisać umowę z prywatnym podmiotem gospodarczym na opiekę nad bezdomnymi zwierzętami? >
Organ stanowiący gminy musi ponownie uchwalić uchwałę w normalnej procedurze uchwałodawczej i w kształcenie uwzględniającym wskazania wojewody. Musi uwzględnić wszelkie wskazania organu nadzoru, a jeżeli się z nimi nie zgadza, to może w odpowiednim czasie złożyć skargę do sądu administracyjnego na dany akt nadzoru. - Częstokroć zdarza się, że organ nadzoru wskazuje już w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym kierunku organ stanowiący powinien zmienić uchwalone przepisy – udzielając w tym zakresie niezbędnych pouczeń i wskazówek – dodaje Aleksander Hyżorek.
Sprawdź w LEX: Jak gmina może odzyskać pieniądze za wyłapywanie i przetrzymywanie zwierząt, które mają właścicieli? >
Podkreśla też, że jeżeli przepisy prawa, np. rangi ustawowej, wymagają podjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały w określonym czasie - np. jak w przypadku programu nad zwierzętami bezdomnymi do 31 marca – każdego roku, to rada gminy powinna w taki sposób zorganizować swoje prace, aby przyjąć ten akt odpowiednio wcześnie, aby w przypadku jego eliminacji i ewentualnej kontroli sądowoadministracyjnej mogła uchwalić go ponownie po możliwym jego wyeliminowaniu w procesie nadzoru. - Takie działania organizacyjne ze strony organu stanowiącego realizują zasadę dobrej legislacji i zapobiegają wystąpieniu sytuacji, w której pomimo upływu terminu na uchwalenie danego aktu prawa miejscowego nie obowiązuje on jeszcze, czy już, z uwagi na stwierdzenie jego nieważności i niezakończone prace nad nową uchwałą – po wspomnianym uchyleniu - mówi.
Sprawdź w LEX: Czy zmiany programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi muszą być poddawane konsultacjom? >
Dr Martyna Sługocka podkreśla, że uchwalając program, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. - Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia, co jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa. Ustawodawca użył przy tym wyliczeniu wyrażenia „w szczególności”, co oznacza, że rada gminy może postanowić o dodatkowych elementach uchwały - dodaje.
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów LEX jest zależny od posiadanych licencji.
