To istota kolejnego kryzysu konstytucyjnego i poważnego kryzysu państwa, w którym legalność wyborów majowych będzie wątpliwa.
W świetle Konstytucji, w czasie stanu nadzwyczajnego oraz 90 dni po jego zakończeniu nie można przeprowadzić wyborów prezydenckich. Kadencja urzędującego prezydenta w czasie stanu nadzwyczajnego ulega przedłużeniu. Mówi o tym wyraźne art. 228 ust. 7 – w takim czasie „nie mogą być przeprowadzane wybory Prezydenta Rzeczypospolitej”.
Czytaj: PiS: Korespondencyjne głosowanie dla wszystkich>>
Podstawowe pytanie, które w dzisiejszej debacie pada, sprowadza się do zasadniczej kwestii. Czy w Polsce mamy stan nadzwyczajny? Odpowiedź na to pytanie ma dwa wymiary: wymiar prawny oraz faktyczny.
Sprawdź również książkę: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ze schematami >>
Stan nadzwyczajny już jest
Z perspektywy tego pierwszego należy zacząć od tego, że Konstytucja nie definiuje, czym jest stan nadzwyczajny. Daje nam jednak pewien obraz tego, czym on ma być. Zgodnie z art. 228 ust. 1, w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej.
Stan nadzwyczajny to nic innego jak „awaryjny” tryb działania naszego państwa w sytuacji szczególnego zagrożenia. Precyzyjnie określa to ustawa o stanie klęski żywiołowej, która definiuje chorobę zakaźną jako katastrofę naturalną dającą podstawę do ogłoszenia stanu klęski żywiołowej (art. 3 ust. 1 pkt. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej).
Czytaj: Prof. Piotrowski: Trzeba ogłosić stan klęski żywiołowej i przesunąć wybory>>
W takim awaryjnym trybie państwo może naginać reguły konstytucyjne oraz prawne. Może stosować rozwiązania, które w normalnym biegu spraw uznalibyśmy za nadużycie władzy. Konstytucja wprost wskazuje, jakie wolności i prawa można ograniczyć w czasie stanu klęski żywiołowej – wymieniając na tym polu wolność działalności gospodarczej, wolność osobistą, nienaruszalność mieszkania, wolność poruszania się i pobytu na terytorium RP, prawo własności i wolność pracy (art. 233 ust. 3).
Specustawa pozwala na duże ograniczenia
Dzisiaj wszystkie te wolności i prawa, które mogą być ograniczane w stanie klęski żywiołowej są już ograniczone przez przyjmowane w ekspresowym tempie specustawy, dające wyraźną podstawę do ich ograniczenia i wprowadzające uproszczony tryb egzekwowania takich uprawnień władzy państwowej.
Ustawa z 4 marca 2020 roku o przeciwdziałaniu epidemii COVID-19 ogranicza wolność osobistą – pozwala na obowiązkową hospitalizację oraz ograniczenie swobody przemieszczania się osób w czasie kwarantanny. Ograniczenie to może dotyczyć całych obszarów terytorialnych. Wyznaczenie tzw. stref zero oznacza stworzenie zamkniętych enklaw. Polskie miasta i miejscowości mogą być odcięte od świata. Nikt nie wjedzie ani nie wyjedzie. Kiedy to jest możliwe? W stanie epidemii, który oficjalnie został ogłoszony 20 marca 2020 roku – stanowi tak ustawa z 4 marca 2020 roku. Zatem w każdej chwili, gdy walka z zagrożeniem będzie tego wymagać.
Każdy przedsiębiorca może być prawnie zobowiązany do wykonywania zadań wyznaczonych przez administrację publiczną. Dobrowolnie i za wynagrodzeniem? Co prawda odbywa się to na podstawie umowy z administracją publiczną, niemniej trudno mówić o dobrowolności. Jeżeli takiej umowy przedsiębiorca nie zgodzi się zawrzeć, to dostanie polecenie w formie decyzji administracyjnej podlegającej natychmiastowemu wykonaniu.
W stanie epidemii każda osoba może dostać nakaz udostępnienia swoich nieruchomości, lokali lub środków transportu niezbędnych administracji publicznej do działań. Osoby wykonujące zawody medyczne mogą być także przymusowo skierowane do pracy przy zwalczaniu epidemii. Minister zdrowia może skierować taką osobę do pracy w innym województwie niż jej miejsce zamieszkania. Niepodporządkowanie się takiej decyzji jest karane grzywną. Nie trzeba się rozwodzić długo, by udowodnić, że nie są to normalne tryby funkcjonowania naszego państwa.
Dyskusja prawna nad wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego pomija zatem oczywistą konstatację, iż w dzisiejszej rzeczywistości stan nadzwyczajny został już faktycznie wprowadzony a zakres instrumentów prawnych postawionych do dyspozycji władzy publicznej w pełni oddaje te, które może ona otrzymać w czasie stanu nadzwyczajnego.
Prawa i wybory są dla wszystkich
Zastanawiając się nad przeprowadzeniem majowych wyborów prezydenckich można przywołać szereg argumentów faktycznych przeciwko takim pomysłom. Zaczynając od dość oczywistych zarzutów dotyczących braku pełnej swobody w realizacji prawa kandydowania. Do 26 marca kandydaci mogli rejestrować swoje listy poparcia, aczkolwiek wymóg ten trudno realizować w warunkach nakładanych restrykcji. Wypowiedź prezesa rządzącej partii, który bagatelizuje ten zarzut, mówiąc, że najważniejsi kandydaci ten wymóg już spełnili, można ocenić co najwyżej w kategoriach skandalu. Prawo i wybory są dla wszystkich a nie wyłącznie dla tych „najważniejszych”. To przejaw oligarchicznej filozofii myślenia o państwie, w której kwestię równości wobec prawa odnosimy do „najważniejszych” a nie do wszystkich.
Stan nadzwyczajny wprowadzony nieformalnie
W dyskusji prawnej nad wyborami prezydenckimi kluczowy, w mojej ocenie pozostaje jednak aspekt art. 228 ust. 7 Konstytucji. Wprost zabrania on przeprowadzenia wyborów w czasie stanu nadzwyczajnego. Zadane zatem pytanie o to, czy w Polsce mamy stan nadzwyczajny, jest zatem w pełni zasadne. Problem nie dotyczy jednak tego, czy wprowadzić stan nadzwyczajny i przesunąć wybory, lecz tego, czy w świetle Konstytucji można go wprowadzić nieformalnie, w sposób, jaki dokonał się w ostatnich dniach, i przeć do zorganizowania wyborów.
Czytaj: Wybory podczas epidemii za wszelką cenę>>
Pewnie mógłbym usłyszeć stanowisko, że decyzja o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego leży w jej kompetencji i gestii władz państwowych. Dość modne w ostatnim czasie jest stwierdzenie, że to „suwerenna” decyzja władz państwowych – słowo klucz uzasadniające pełną dobrowolność i brak jakiegokolwiek skrępowania obowiązującymi regułami we wspólnym państwie. Współczesna wersja nihilizmu prawnego. Kompetencja dotyczy jednak „wprowadzenia” stanu nadzwyczajnego, a nie tego, czy wprowadzony stan nadzwyczajny formalizować w sposób określony w Konstytucji. Z chwilą wprowadzenia najpoważniejszych po 1981 roku restrykcji dotyczących życia społecznego taki stan nadzwyczajny został wprowadzony.
Sprawdź również książkę: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ze schematami >>
Także nieformalny stan nadzwyczajny uniemożliwia wybory
Truizmem jest napisać, że Konstytucja może być naruszona działaniem władz państwowych. O ile jednak trudno zarzucić władzy państwowej naruszenie Konstytucji poprzez niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego (nie ma przecież takiego obowiązku), o tyle naruszeniem konstytucyjnych ram prawnych może być wprowadzenie stanu nadzwyczajnego w sposób nieformalny. Różnica lepiej jest widoczna na wyrazistszym przykładzie. Prawdą jest też przecież to, że wprowadzenie stanu wojennego leży w kompetencji władzy państwowej, co nie oznacza, iż może istnieć w konstytucyjnym porządku prawnym nieformalny stan wojenny. Byłby to przecież zamach stanu. Podobnie rzecz się ma z innym formami stanów nadzwyczajnych.
Kompetencja władzy państwowej sprowadza się zatem do tego czy podejmować nadzwyczajne działania, niespotykane w normalnym porządku spraw państwowych. Jeżeli już takie działania podejmuje, to nie może ich podejmować poza ramami stanu nadzwyczajnego. Wprowadzenie faktycznego stanu nadzwyczajnego i brak jego usankcjonowania nie jest możliwe w porządku państwa prawnego.
Kto miałby taki spór rozstrzygnąć, gdy mimo wszystko wola przeprowadzenia wyborów okaże się silniejsza od myśli o państwie? W pierwszej kolejności zapewne można byłoby wskazać Sąd Najwyższy. Rozstrzygnąć miałaby nowa Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. Niemniej, kompetencja Sądu Najwyższego, który przecież rozstrzyga o protestach wyborczych i ważności wyborów, nie jest tutaj jednoznaczna. Sąd Najwyższy bowiem do tej pory wzbraniał się przed rozstrzyganiem w trybie protestów wyborczych zarzutów natury konstytucyjnej. Nie jest wykluczone zatem, że ostatecznie dylemat ten musiałby rozstrzygnąć Trybunał Konstytucyjny. Pytanie, czy ma on jeszcze wystarczająco dużo autorytetu, by zmierzyć się z tą kwestią, dla wielu będzie retoryczne.
Co stanie się, gdy wybory dojdą jednak do skutku
Co się stanie, gdy w takiej sytuacji przeprowadzone zostaną wybory? Po raz pierwszy w naszej historii pojawi się poważny zarzut konstytucyjny podważający legalność demokratycznych wyborów. Jeżeli wyborów nie można przeprowadzić w czasie stanu nadzwyczajnego, to prawnie niedopuszczalne jest ich przeprowadzenie w okresie obowiązywania nieformalnego stanu nadzwyczajnego. Nie ma co się łudzić, że uda się ten spór rozwiązać gdy już do wyborów dojdzie. To z kolei gotowa recepta na najpoważniejszy kryzys legitymacji władzy państwowej w III RP. Co gorsze dotyczyć będzie urzędu głowy państwa. Wybrany w takich wyborach prezydent będzie musiał zmierzyć się z odium zarzutu wyboru sprzecznego z Konstytucją lub przynajmniej z jej duchem.
Życie pisze zaskakujące epilogi. Niedawno prezes Klubu Jagiellońskiego Piotr Trudnowski wytknął posłowi Marcinowi Horale, który wespół z partią przepychał w ostatniej chwili zmiany umożliwiające głosowanie korespondencyjne, że jeszcze dwa lata temu taką formułę głosowania uważał za zagrażającą uczciwości i tajności aktu wyborczego. Konfrontowany z własnymi wypowiedziami poseł odparł na Twitterze, że podtrzymuje swoje zdanie, niemniej „mamy teraz sytuację szczególną w związku z epidemią”. W debacie publicznej dochodzimy już do pewnego absurdu, w którym stan epidemii zdaje się w opinii decydentów uzasadniać przeprowadzenie wyborów w formule, którą sami uważają za nieuczciwą. Tak oto w rozumieniu dzisiejszych rządzących nieformalnie wprowadzony stan nadzwyczajny daje im o wiele większe uprawnienia i większą władzę niż to, co Konstytucja przewiduje dla takiej sytuacji.
Wybory majowe mogą przejść do historii
W rzeczywistości wybory, które historia w przyszłości pejoratywnie określi mianem „wyborów majowych”, będą nieuczciwe na wielu poziomach. I nie chodzi tylko o to, że zabraknie w nich tego, co jest istotą wyborów. Nie będzie przecież żadnej debaty ani kampanii. Wybory majowe odbędą się także w nienaturalnej i nieuczciwej przewadze władzy publicznej i jednego z głównych ich uczestników – prezydenta Andrzeja Dudy. Taka sytuacja to swoiste „prawo zerwania pojedynku”, które będzie cały czas po stronie władzy. To realna konsekwencja, jeżeli zagrożenie epidemiczne nie ustąpi w najbliższym czasie, a wierząc w zapowiedzi - niestety nie ma na to szans. Przez cały okres kampanii wyborczej Rada Ministrów będzie mogła w każdej chwili usankcjonować faktyczny stan nadzwyczajny i jednostronnie zadecydować o przerwaniu wyborczego pojedynku. Wtedy też – zgodnie z art. 228 ust. 7 Konstytucji – wybory nie mogą się odbyć, a kadencja prezydenta ulegnie przedłużeniu. To duża pokusa politycznej kalkulacji, ale też nienaturalna przewaga między rywalami w wyścigu. Z natury jest to sytuacja nieuczciwa – jednej stronie daje możliwość zmiany zasad w trakcie wyborczej gry.
Czytaj także: Fundacja Batorego: Wyborów w terminie nie da się zorganizować>>
Uniknięcie tego gordyjskiego węzła wymaga sformalizowania tego, co dzisiaj stanem nadzwyczajnym w rzeczywistości już jest. Przede wszystkim wymaga zmierzenia się przez „suwerena” z rzeczywistością, której nie da się zmienić własną wolą. Wymaga też jednak uczciwości i podejścia do spraw państwa, które jest wspólne dla wszystkich. Być może zwlekanie z taką decyzją to element politycznej kalkulacji a dążenie do wyborów w takich warunkach może się opłacać. Cytując Władysława Bartoszewskiego - pytanie czy warto.
Autor: Adrian Prusik, radca prawny, wspólnik w kancelarii Wojewódka i Wspólnicy
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
