Dr Szepelak: TSUE może nakazać ponowną ocenę warunków KPO dla Polski
Jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uzna prawo stowarzyszeń sędziowskich do skargi na decyzję Rady zatwierdzającą Krajowy Plan Odbudowy dla Polski, to Sąd UE będzie musiał merytorycznie ocenić ten akt w części dotyczącej sądownictwa – twierdzi dr Katarzyna Szepelak z Katedry Prawa Międzynarodowego Publicznego i Europejskiego Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Jednak uspokaja, że nie musi to prowadzić wprost do podważenia decyzji Rady, bo nawet orzekając o nieważności aktu, Trybunał ma możliwość pozostawienia w mocy jego skutków.
Krzysztof Sobczak: Rzeczniczka generalna TSUE Tamara Ćapeta w wydanej 16 kwietnia br. opinii zaproponowała, by Trybunał rozpatrzył skargę z 2022 r. czterech stowarzyszeń sędziowskich, w tym Medel, którego członkiem jest polskie stowarzyszenie „Iustitia”, które zakwestionowały decyzję państw członkowskich w Radzie UE zatwierdzającą polski KPO. Skargę odrzucił sąd niższej instancji, uznając, że stowarzyszenia nie mają legitymacji procesowej do wniesienia skarg o stwierdzenie nieważności decyzji państw członkowskich. Rzeczniczka uważa, że mają. Jaka może być decyzja Trybunału?
Katarzyna Szepelak: Podstawowym pytaniem rozstrzyganym w opinii rzeczniczki Ćapety było, czy stowarzyszenia reprezentujące sędziów, w interesie publicznym, mogą wnieść skargę przeciwko decyzji wykonawczej Rady w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Polski w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Zarówno opinia rzeczniczki Ćapeta, jak i wyrok Trybunału, na który teraz czekamy, dotyczą tylko i wyłącznie tej kwestii. Skarga złożona przez stowarzyszenia reprezentujące europejskich sędziów w sprawie Medel i inni została odrzucona postanowieniem Sądu UE z 4 czerwca 2024 r. Sąd uznał, że stowarzyszenia nie mają legitymacji procesowej zgodnie z 263(4) TFUE. Stowarzyszenia te złożyły zatem do Trybunału apelację obejmującą tylko kwestię ich legitymacji procesowej, twierdząc, że w tym zakresie Sąd popełnił błąd.
Czytaj: TSUE wróci do sprawy polskiego KPO? Domagały się tego stowarzyszenia sędziowskie>>
To nie jest tylko problem proceduralny, bo rzeczniczka TSUE sugeruje, że powinien być wydać wyrok w sprawie tego, czy decyzja o przyjęciu przez Radę UE polskiego Krajowego Planu Odbudowy była zgodna z unijnym prawem. Co to może oznaczać, jeśli TSUE zdecyduje się na to?
Jeśli autorzy skargi odniosą sukces na tym etapie postępowania, skarga wróci do sądu pierwszej instancji, czyli Sądu, który będzie musiał rozpoznać sprawę merytorycznie. Czyli tym razem wypowiedzieć się na temat ważności decyzji wykonawczej Rady. Jednak należy zauważyć, że pytanie o dopuszczalność wniesienia w sprawie Medel i in. skargi o stwierdzenie nieważności aktu przez TSUE przez grupę stowarzyszeń, nad którą pochyliła się rzeczniczka Ćapeta, to kwestia sama w sobie ogromnie istotna. Nawet w oderwaniu od kontekstu polskiej sprawy i jej reperkusji. Pytanie to dotyka bowiem jednej z najbardziej spornych kwestii w prawie UE, mianowicie, dostępu do TSUE osób prywatnych. Zasadniczo dostęp ten uznaje się za znacząco utrudniony. Osoby takie muszą być bezpośrednio, a często również indywidualnie dotknięte oddziaływaniem zaskarżanego aktu unijnego. Wykładnia TSUE w tym zakresie jest uważana za rygorystyczną i podnoszone są nawet głosy, że osobom prywatnym odmawia się efektywnej kontroli sądowej aktów, które mogą mieć wpływ na ich sytuację prawną. Z drugiej strony, takie podejście Trybunału motywowane jest wolą uniknięcia stworzenia swego rodzaju actio popularis oraz zdestabilizowania zasady trójpodziału władzy, poprzez zbyt mocne zaangażowanie sądu w kwestie związane ze stanowieniem prawa, które w UE wymagają osiągnięcia skomplikowanego kompromisu politycznego.
Sądzi Pani, że Trybunał będzie kontynuował swoje rygorystyczne podejście, czy skorzysta z sugestii rzeczniczki generalnej?
Ta druga opcja nie jest wykluczona, ponieważ w ostatnich latach jednak jest coraz więcej głosów przemawiających za poluzowaniem kryteriów dostępu do TSUE tzw. „podmiotów nieuprzywilejowanych”, czyli innych niż państwa członkowskie i instytucje UE. Pewne postępy, jeśli chodzi o orzecznictwo, widzimy w sprawach dotyczących stosunków zewnętrznych UE, które tradycyjnie nie były objęte kognicją TSUE. Trybunał ostatnio dopuścił np. skargę Wenezueli na sankcje handlowe dotyczące wywozu do tego kraju produktów, które mogłyby być użyte do represji obywateli, czy też rewizję sankcji nałożonych na Rosję w ramach procedury pytań prejudycjalnych. W tych sprawach TSUE pokazał, że potrafi być elastyczny, jeśli chodzi o kwestię zaskarżania prawa UE, nawet przez podmioty spoza Unii.
Do Trybunału wpływają też liczne sprawy w tzw. „interesie publicznym”. Głośne ostatnio były przypadki odrzucenia przez TSUE skarg dotyczących polityki klimatycznej UE, czy też braku podjęcia przez UE działań, w należyty sposób zapobiegających ludobójstwu w Gazie. Te sprawy w większości są odrzucane z powodu braku legitymacji procesowej skarżących. Jest tak dlatego, że akty unijne, które mają szerokie – horyzontalne zastosowanie i dotyczą praw dużych grup osób lub wręcz wszystkich obywateli, umykają kryteriom zaskarżalności. Jeśli dotyczą wszystkich lub całej grupy społecznej, bardzo trudno jest wykazać, że dotyczą konkretnych obywateli indywidualnie. Podobnie rzecz ma się ze stowarzyszeniami. Kryteria zaskarżenia aktu dotyczące stowarzyszeń, nawet tych działających w interesie społecznym, są obecnie restrykcyjne i pozwalają na dopuszczenie skargi tylko wtedy, kiedy akt bardzo konkretnie dotyczył danego stowarzyszenia lub jego członków, wykluczając składanie skarg w interesie publicznym, choćby odpowiadały misji danego stowarzyszenia. Choć w tym zakresie TSUE pozostawał do niedawna zdecydowany, by nie zmieniać rygorystycznego orzecznictwa, niedawna opinia rzecznika generalnego Emiliou i najnowsza Ćapety, mogą zwiastować przełom.
W KPO uzależniono wypłatę środków z funduszu odbudowy od spełnienia tzw. super kamieni milowych, w tym dotyczących naprawy sądownictwa. Stowarzyszenia sędziowskie uznały, że warunki postawione Polsce były niewystarczające i niezgodne z unijnym prawem. Trybunał może to potwierdzić?
To nie skarga na to, czy Polska zrealizowała kamienie milowe i cele zawarte w KPO, a na samą legalność tych celów, przedstawionych przez Polskę Radzie i zaakceptowanych w jej decyzji wykonawczej. W szczególności dotyczy ona kamieni milowych dotyczących reform wzmacniających niezależność i bezstronność sądów oraz naprawiających sytuację sędziów dotkniętych orzeczeniami Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. W opinii rzeczniczki generalnej, stowarzyszenia reprezentujące interesy sędziów mogą wnieść skargę na decyzję Rady zatwierdzającą kamienie milowe dotyczące reform związanych z orzeczeniami Izby Dyscyplinarnej, ponieważ decyzja wykonawcza, akceptująca te reformy, dotyczy bezpośrednio sędziów dotkniętych tymi reformami, będących równocześnie członkami skarżących stowarzyszeń. Ponadto rzecznik generalna dopuściła złożenie ogólniejszej skargi dotyczącej kamienia milowego związanego ze „wzmacnianiem niezależności i bezstronności sądów”, określonego przez skarżących jako „niewystarczający do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w Polsce” – przez stowarzyszenia reprezentujące sędziów – w imieniu własnym.
Czytaj: Prof. Biernat: Spór z UE o praworządność może wrócić>>
Jakie mogą być konsekwencje dopuszczenia szerszego dostępu do TSUE stowarzyszeń reprezentujących interes publiczny?
Rzeczniczka generalna przekonuje, że jeśli akt UE ma znaczenie dla zbiorowego interesu reprezentowanego przez stowarzyszenia, takie stowarzyszenia powinny w pewnych wypadkach móc zaskarżyć ten akt we własnym imieniu. Może to zrekompensować nielogiczną konsekwencję obecnej interpretacji przepisów, która zasadniczo stoi na przeszkodzie zaskarżaniu aktów, które godzą w interesy dużych zbiorowości - w imieniu tych zbiorowości. Przyjęcie elastyczniejszych kryteriów zaskarżania aktów sprawiłoby, że różnego rodzaju organizacje, np. zajmujące się demokratycznymi wyborami, obroną niektórych praw człowieka, takimi jak równość czy prawo do wypowiedzi, lub te, które chronią środowisko lub jego pewne aspekty, takie jak różnorodność biologiczna czy zmiana klimatu, mogłyby szerzej zaskarżać przepisy unijne naruszające interesy ich członków.
Tym samym, choć w sprawie Medel i in./Rada koncepcja rzecznik generalnej doprowadziła ją do konkluzji, że należy dopuścić skargę na decyzję wykonawczą Rady stowarzyszeń, których głównym przedmiotem działalności jest obrona interesów zbiorowych w zakresie niezależności sądownictwa i praworządności, także w Polsce, jej konkluzje, jeśli zostaną przyjęte przez TSUE, mogą mieć o wiele szerszy wpływ na to, jak może w przyszłości wyglądać system wymiaru sprawiedliwości w UE. Mogą otworzyć drogę do rozwoju tzw. litygacji strategicznej, czyli prowadzonej w interesie publicznym, skierowanej przeciwko tym aktom UE, które będą postrzegane jako niezgodne z różnego rodzaju interesami społecznymi.
Co mogłoby oznaczać uznanie przez TSUE, że Polska jednak nie spełniła warunków, od których uzależnione miały być wypłaty w ramach KPO? Bo przecież ustaw przywracających zasady konstytucyjne i unijne w sądach wciąż nie ma. Wstrzymanie KPO, żądanie zwrotu?
Rzecznik generalna rzeczywiście zasugerowała, aby TSUE określił, że skarga stowarzyszeń sędziowskich była dopuszczalna, a co za tym idzie, odesłał sprawę z powrotem do Sądu UE, aby ten orzekł o ważności decyzji wykonawczej Rady. Za wcześnie jednak, żeby dywagować o skutkach tej opinii dla Polski, ponieważ są one bardzo niepewne i zależne od wielu czynników. Po pierwsze, Trybunał niekoniecznie w swoim wyroku musi podążyć za wnioskami rzecznik generalnej. Nie tak dawno w sprawie Carvhalo odrzucił wniosek prywatnych stron dotyczący poluzowania kryteriów dostępu do sądów podmiotów prywatnych. W sprawie z tamtego roku – Nicoventures, pomimo inicjatywy rzecznika generalnego, uniknął szerszego wypowiadania się na temat locus standi. Trybunał zdaje sobie sprawę, że jego orzeczenie w Medel i in./Rada, wpłynie na linię orzeczniczą w podobnych sprawach – stowarzyszeń zaskarżających różnego rodzaju akty prawa UE. Będzie działał prawdopodobnie z ostrożnością. Nawet jeśli Trybunał uzna, że skargę stowarzyszeń sędziowskich należało uwzględnić, oznacza to tylko, że sprawa wróci do Sądu UE. Znajdziemy się w takiej samej sytuacji jak na początku 2022 r., kiedy mogliśmy również oczekiwać możliwości rozstrzygnięcia co do meritum, czyli co do ważności decyzji Rady. Ostatecznie, nawet orzekając o nieważności aktu, Trybunał ma możliwość pozostawienia w mocy jego skutków.
