W tej sprawie wystąpiła niecodzienna sytuacja: biura porad obywatelskich odmówiły obywatelowi informacji o tym, kto doradza pro bono. I czy ma do tego odpowiednie kwalifikacje.
Pytanie o egzaminy
Skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie imiennego wykazu osób, którym w roku 2018 bez przystępowania do egzaminu Zarząd Związku Biur Porad Obywatelskich wydał zaświadczenie potwierdzające wiedzę i umiejętności z zakresu poradnictwa obywatelskiego. Ewentualnie o przesłanie skanów tych zaświadczeń lub podanie ich liczby.
Biura świadczą nieodpłatne porady kierowane do osób borykających się z problemami, które nie mają natury wyłącznie prawnej, ale najczęściej są to analizy dokumentów prawniczych.
Doradca obywatelski analizuje problem wraz z beneficjentem oraz przedstawia mu, jakie ma prawa i obowiązki.
Egzamin to nie zadanie publiczne?
Związek Biur Porad Obywatelskich odpowiedział, że zarówno zarząd związku, jak i sam związek nie są organem administracji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Podano, że przeprowadzenie egzaminu na doradcę obywatelskiego nie jest zadaniem publicznym, a żądana informacja nie jest informacją publiczną. Jeśli zaś sprawa nie dotyczy informacji publicznej, to wydanie decyzji administracyjnej odmownej jest zbędne i wystarczy pismo informacyjne.
W skardze na bezczynność skarżący wniósł o zobowiązanie związku do załatwienia wniosku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podał, że związek jest organizacją pozarządową posiadającą status organizacji pożytku publicznego, zaś szkolenie doradców obywatelskich oraz egzamin, a także wydawanie zaświadczeń potwierdzających wiedzę i umiejętności, jest zadaniem wynikającym bezpośrednio z ustawy. I jest to zadanie publiczne.
Oddalenie skargi
WSA oddalił skargę obywatela. Sąd I instancji podzielił stanowisko związku, że przeprowadzenie egzaminu na doradcę obywatelskiego nie jest zadaniem publicznym, a także że związek nie należy do kategorii innych podmiotów wykonujących zadania publiczne ani też innej kategorii.
Powołując się na przepisy ustawy - Prawo o stowarzyszeniach, wskazano, że podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego nie mieści się ani w pojęciu "władza publiczna", ani w pojęciu "inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Podniesiono, że ustawodawca nie nadał związkowi monopolu na prowadzenie szkoleń i kursów ani też nie powołał związku do tego typu działalności. Podzielono stanowisko, że związek nie realizuje zadania publicznego poprzez organizację szkoleń oraz kursu doszkalającego, a także przeprowadzając egzamin. Nie jest także partią polityczną ani organizacją związkową lub pracodawców, reprezentatywną w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego.
Zarzuty skargi kasacyjnej
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł obywatel, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- niewłaściwe przyjęcie, że związek nie należy do kategorii podmiotów wykonujących zadania publiczne, w sytuacji gdy wydawanie zaświadczeń potwierdzających wiedzę i umiejętności z zakresu poradnictwa obywatelskiego stanowi czynność z zakresu administracji publicznej
- błędną (zawężającą) wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji i przyjęcie, że w przepisie tym chodzi wyłącznie o "zlecone zadania publiczne", co gramatycznie z tego przepisu nie wynika;
- błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje dotyczące wydanych przez związek zaświadczeń potwierdzających wiedzę i umiejętności z zakresu poradnictwa obywatelskiego, nie stanowią informacji publicznej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty poprzez zobowiązanie strony przeciwnej do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Związek wykonuje zadania publiczne
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie, które sprowadzają się do zakwestionowania przyjętej przez WSA oceny, że związek nie należy do kategorii podmiotów wykonujących zadania publiczne.
Przede wszystkim sąd II instancji podkreślił, że zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawo obywatela do uzyskiwania informacji obejmuje nie tylko informację o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, ale także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. A także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
- Jeżeli zatem do kompetencji podmiotu prowadzącego szkolenie z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego oraz kursu doszkalającego ustawodawca zaliczył wydawanie zaświadczenia potwierdzającego posiadanie wiedzy i umiejętności, co uprawnia taką osobę do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, to podmiot taki nie tylko realizuje w tym zakresie zadania mające charakter publicznoprawny, ale także występuje w roli organu administracji publicznej.
Pod pojęciem administracji publicznej nie należy bowiem rozumieć tylko i wyłącznie organów ustrojowych, ale także organy wykonujące powierzone im zadania w zakresie administracji publicznej – dodał NSA.
Skoro zatem wydawanie przez zarząd związku zaświadczeń stanowi wykonywanie zadania publicznego, to nie ulega wątpliwości, że jest on zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Podobne stanowisko co do kwestii wykonywania przez związek zadań publicznych dotyczących prowadzonych szkoleń zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 17 maja 2023 r. (sygn. akt II OSK 247/22) oraz z 7 lipca 2023 r. (sygn. akt III OSK 890/22).
Zarząd był bezczynny
Zasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.
A zatem, udzielona przez zarząd związku odpowiedź nie spełniała wymogów ustawowych, co uzasadnia stanowisko, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostawał w bezczynności.
Na gruncie ustawy o dostępie bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce bowiem wówczas, gdy podmiot zobowiązany, będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrok NSA z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2321/22
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
