NSA: Protokoły z prac Komisji Kodyfikacyjnej informacją publiczną

Komisja Kodyfikacyjna ds. Ustroju Sądownictwa i Prokuratury jest organem władzy publicznej, finansowanym ze środków publicznych i stanowiącym realizację zadań publicznych, dlatego protokoły z jej posiedzeń stanowią informację publiczną – uznał Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając część wyroku sądu wojewódzkiego i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Chodziło o informacje dotyczące prac nad projektem regulującym status sędziów powołanych od 2018 r.

Skarga kasacyjna dotyczyła wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 76/25, a sama sprawa – bezczynności ministra sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ale oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Uznał, że protokoły z posiedzeń Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury (utworzonej przy Ministrze Sprawiedliwości), która za zadanie ma przygotowanie założeń i ogólnych kierunków zmian w przepisach prawa dotyczących ustroju sądownictwa i prokuratury oraz opracowywanie projektów aktów normatywnych o podstawowym znaczeniu dla ustroju sądownictwa i prokuratury, „nie mają charakteru wiążącego, nie powstają w ramach sformalizowanej procedury, a stanowią jedynie pewien element w wypracowaniu stanowiska przez ministra". W uzasadnieniu wskazał, że dopiero przygotowane przez Komisję założenia i ogólne kierunki zmian oraz projekty ustaw przyjęte przez tę Komisję minister sprawiedliwości przedstawia Radzie Ministrów w trybie określonym odrębnymi przepisami. Zatem informacje te stanowią dokumenty wewnętrzne, które nie zawierają informacji publicznej.

Czytaj: 500 zł kary dla prezesa TK za zwłokę w udostępnieniu informacji publicznej>>

Jakich informacji domagał się skarżący?

Skarżący zwrócił się do Ministerstwa Sprawiedliwości o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1. protokołów z posiedzeń Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądów Powszechnych i Prokuratury, które odbyły się po dniu 28 maja 2024 r.;
2. informacji na temat tego, czy w toku prac nad projektem ustawy mającej uregulować status osób powołanych na stanowiska sędziowskie na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw Komisja Kodyfikacyjna Ustroju Sądów Powszechnych i Prokuratury zasięgnęła opinii prawnych na temat relewantnych standardów konstytucyjnych i międzynarodowych;
3. w razie pozytywnej odpowiedzi na pytanie nr 2 – wniósł o przesłanie kopii tych opinii;
4. liczby prawomocnych wyroków wydanych od 2018 r. do dnia rozpoznania wniosku przez sądy w składach z udziałem osób powołanych na stanowiska sędziowskie na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, z podziałem na lata i rodzaj sądu (powszechny/administracyjny/wojskowy/Sąd Najwyższy);
5. liczby postępowań cywilnych, karnych i sądowoadministracyjnych, w których w okresie od 2018 r. do dnia rozpoznania niniejszego wniosku doszło do wznowienia postępowania z powodu niewłaściwego składu w związku z faktem orzekania przez osobę powołaną na stanowisko sędziowskie na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, z podziałem na lata i rodzaj postępowania (cywilne/karne/sądowoadministracyjne);
6. liczby postępowań cywilnych, karnych i sądowoadministracyjnych, w których doszło do wznowienia postępowania w okresie od 1 stycznia 2014 r. do dnia rozpoznania niniejszego wniosku, z wyodrębnieniem danych dotyczących wznowień z powodu niewłaściwej obsady sądu, z podziałem na lata i rodzaj postępowania (cywilne/karne/sądowoadministracyjne).

Pismem z 7 listopada 2024 r. poinformowano wnioskodawcę, że w związku z koniecznością zgromadzenia informacji w celu przygotowania odpowiedzi na wniosek zostanie ona udzielona w terminie do 22 listopada 2024 r. Następnie pismem z 27 listopada 2024 r. poinformowano, że odpowiedź na wniosek jest w trakcie przygotowania i zostanie przekazana niezwłocznie. W dniu 16 grudnia 2024 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej lub jasne wskazanie terminu, w jakim zostanie ona udostępniona.

Czytaj też w LEX: Status sędziów powołanych z naruszeniem prawa po 6 marca 2018 r. oraz wydanych przez nich orzeczeń >

Wobec braku odpowiedzi na rzeczony wniosek skarżący w dniu 4 stycznia 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu. Pismem z 14 stycznia 2025 r. (za pośrednictwem ePUAP) organ poinformował go, że Komisja Kodyfikacyjna Ustroju Sądownictwa i Prokuratury nie zwracała się o opracowanie opinii prawnych, o których mowa w punktach 2 i 3 wniosku. Nadmienił, że nie posiada danych, o których mowa w punktach 4–6 wniosku, jak również wyjaśnił, że w pozostałym zakresie (pkt 1 wniosku) odpowiedź jest w trakcie przygotowania i zostanie przekazana w terminie do 31 stycznia 2025 r. W piśmie z 23 stycznia 2025 r. (stanowiącym odpowiedź na pkt 1 wniosku z 23 października 2024 r.) organ poinformował skarżącego, że protokoły Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury mają charakter dokumentów wewnętrznych, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Protokoły Komisji Kodyfikacyjnej to informacja publiczna

NSA wskazał, że Komisja Kodyfikacyjna została powołana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 marca 2024 r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury, a upoważnienie do wydania wspomnianego rozporządzenia prawodawca sformułował w art. 12a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, zgodnie z którym „Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, tworzyć komisje do opracowania projektów kodyfikacji określonych dziedzin prawa, uwzględniając dorobek nauki i doświadczenia praktyki. Rada Ministrów, wydając rozporządzenie, określi nazwę i przedmiot działania komisji oraz jej skład i tryb postępowania".

 Nie ulega wątpliwości, że przedmiot działalności Komisji Kodyfikacyjnej w całości zamyka się w konstytucyjnym pojęciu „działalność organów władzy publicznej" – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP – i w ustawowym pojęciu „sprawa publiczna" – art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych. Jest bowiem oczywiste, że powierzone Komisji Kodyfikacyjnej treścią par. 7 rozporządzenia zadania: przygotowywanie założeń i ogólnych kierunków zmian w przepisach prawa dotyczących ustroju sądownictwa i prokuratury; opracowywanie projektów aktów normatywnych o podstawowym znaczeniu dla ustroju sądownictwa i prokuratury; przedstawianie ocen projektów aktów prawnych na wniosek ministra sprawiedliwości; przedstawianie na wniosek ministra sprawiedliwości opinii w budzących wątpliwości kwestiach prawnych – stanowi realizację zadań władzy publicznej finansowanych ze środków publicznych – wskazano.

NSA zgodził się też z sądem pierwszej instancji, że informacją publiczną będą niewątpliwie projekty aktów prawnych przygotowanych przez Komisję Kodyfikacyjną, jak również założenia i ogólne kierunki zmian. – Nie można jednak zgodzić się z tezą, że protokół z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej nie ma charakteru wiążącego, nie powstaje w ramach sformalizowanej procedury i stanowi jedynie pewien element w wypracowaniu stanowiska przez ministra – uzasadniono.

Czytaj też w LEX: Oddając głos sędziom: opinie sędziów co do statusu sędziów powołanych po 2017 r. – badanie empiryczne >

W wyroku podkreślono, że w ujęciu prawnym Komisja jest podmiotem samodzielnym, ustrojowo wyodrębnionym i realizującym własne zadania o charakterze publicznym. 

- To, czy efekty działalności Komisji Kodyfikacyjnej w postaci projektów aktów prawnych, założeń i ogólnych kierunków zmian w prawie czy też opinii przełożą się na uchwalone i obowiązujące przepisy prawa, pozostaje bez znaczenia. W realiach sprawy istotne jest wyłącznie to, czy wnioskowana informacja publiczna odnosi się do sprawy publicznej, ergo – czy odnosi się do realizacji zadań powierzonych Komisji Kodyfikacyjnej. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć pozytywnie. Rozstrzygające znaczenie w tym zakresie ma par. 8 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że „Komisja wykonuje swoje zadania na posiedzeniach plenarnych". Cytowany przepis przesądza zatem, że posiedzenie, w którym uczestniczą członkowie Komisji Kodyfikacyjnej, ma na celu realizację przypisanych jej prawem zadań publicznych. Sporządzony z takiego posiedzenia protokół jest więc w założeniu odzwierciedleniem tego procesu, a zatem stanowi informację o zasadach funkcjonowania podmiotu władzy publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. – podsumowano.

(Wyrok: III OSK 1981/25, LEX nr 4083751)

Czytaj też w LEX: Granice aktywności sędziów w mediach społecznościowych w kontekście odpowiedzialności dyscyplinarnej – zarys problematyki >