Niezależność prokuratora zagrożona – związkowcy o projekcie prokuratorskiego regulaminu
Z licznymi uchybieniami formalnymi, merytorycznymi, niespójny, bez należytego uzasadnienia, narażający prokuratorów na wykonywanie niepotrzebnych czynności i bez rozwiązań, których środowisko prokuratorów oczekuje – tak Związek Zawodowy Prokuratorów i Pracowników Prokuratury ocenia wstępny projekt Regulaminu urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Wskazuje, że zaproponowane rozwiązania mogą być też zagrożeniem dla niezależności prokuratorskiej.
Roboczy projekt rozporządzenia, który trafił do konsultacji prokuratorów, opisaliśmy jako pierwsi 17 lipca br. W uzasadnieniu wskazano, że jego celem jest odformalizowanie wewnętrznego funkcjonowania prokuratury tak, by prokuratorzy mogli skoncentrować swoją działalność na zadaniach stawianych przed nimi przez ustawę, bez konieczności dochowywania wymogów pozamerytorycznych. Na forach prokuratorskich pojawiły się jednak głosy, że w regulacji zawarto przepisy, które mogą być sprzeczne z ustawą. Podkreślano nadmierną kazuistykę i niejasne interpretacyjnie określenia. Dr Piotr Kosmaty, prokurator Prokuratury Regionalnej w Krakowie, związany z Fundacją Sprzymierzeni z GROM, mówił Prawo.pl, że to, co go najbardziej niepokoi, to przepisy, które de facto mogą uderzać w niezależność prokuratora i umożliwiać ręczne sterowanie sprawami.
Czytaj też w LEX: Czy prokuratura w Polsce powinna stać się organem konstytucyjnym? >
Jest to szczególnie niebezpieczne, biorąc pod uwagę fakt, że wiele spraw prowadzonych przez prokuraturę może mieć charakter polityczny. Takim przykładem jest choćby uregulowanie w nowym regulaminie, w par. 97, zmiany prokuratora referenta i punkt siódmy tego przepisu, mówiący o tym, że „ujawniona waga lub zawiłość sprawy przemawia za przydzieleniem sprawy bardziej doświadczonemu lub wyspecjalizowanemu prokuratorowi”. Kolejnym przykładem ograniczania prokuratorskiej niezależności jest, w mojej ocenie, projektowany par. 102, który umożliwia prokuratorowi regionalnemu wydanie polecenia połączenia postępowań w sytuacji, gdy odmawia tego prokurator referent – mówił prokurator Kosmaty.
Czytaj: Wizytacja w prokuraturze nie co 5 lat, a „w razie potrzeby”>>
Prokurator nie sprawdzi się w sprawie? Nowy regulamin wystarczy do jego zmiany>>
Minister Żurek: Prokuratorski Regulamin powstawał w Prokuraturze Krajowej>>
Prof. Kremens: Projekt Prawa o ustroju Prokuratury zabezpiecza wynagrodzenia>>
Spłaszczenie w prokuraturze nie bez spłaszczenia w sądach>>
Zagrożeń dla niezależności znacznie więcej?
W opinii autorstwa prokuratorów dr. Piotra Turka, zastępcy dyrektora Biura Prawnego ZZPiPP RP, oraz dr. Bartłomieja Szyprowskiego z Biura Prawnego, konkretnych regulacji, które mogą budzić wątpliwości z punktu widzenia niezależności prokuratora, wskazano znacznie więcej. Wymieniono m.in. nieprecyzyjne sformułowanie „zmiana prokuratora referenta następuje w szczególności w przypadkach” oraz zapis: „Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy, upoważniony przez nich dyrektor biura lub departamentu Prokuratury Krajowej może, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyznaczyć jednostkę do prowadzenia lub nadzorowania sprawy z wyłączeniem właściwości rzeczowej lub miejscowej”.
Stwarzają one możliwość arbitralnego odbierania prokuratorom prowadzonych przez nich śledztw i dochodzeń. Co gorsza, projektodawcy nie skorzystali z okazji, by wprowadzić mechanizm pozwalający prokuratorowi zakwestionować zarządzenie przełożonego o odebraniu mu sprawy (par. 99 projektu), nie zadbali nawet, aby do wydania takiego zarządzenia uprawniony był wyłącznie bezpośredni przełożony. Mamy więc do czynienia z jaskrawą sprzecznością z zasadami sformułowanymi w zaleceniu Rady Europy z dnia 6 października 2000 r. dotyczącym roli prokuratury w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych, które stanowi m.in., że organizacja i działania wewnętrzne prokuratury, a szczególnie te dotyczące przydzielania i ponownego przydzielania spraw, muszą spełniać wymagania bezstronności i niezależności (...), relacje między poszczególnymi szczeblami prokuratury w takiej hierarchii muszą być regulowane czytelnymi i niedwuznacznymi zasadami, aby względy osobiste nie miały na nie nieuzasadnionego wpływu – wskazują.
Czytaj też w LEX: Oddając głos prokuratorom: opinie prokuratorów co do przyszłego ustroju prokuratury – badanie empiryczne >
Za niezgodne z zasadą niezależności prokuratorskiej uznają też choćby wynikające z projektu uprawnienie Prokuratora Generalnego oraz kierownika jednostki, zawarte w par. 107 ust. 3 i 4, „do zwrócenia referentowi wniosku o zezwolenie na pociągnięcie osoby objętej immunitetem do odpowiedzialności karnej i uzyskanie zgody na zatrzymanie lub tymczasowe aresztowanie bez nadania biegu, co w praktyce może uniemożliwić ściganie określonej osoby”.
Krytykowana jest też propozycja z par. 307, by do udziału w rozprawie (posiedzeniu) wyznaczało się, „o ile jest to możliwe”, prokuratora, który w danej sprawie prowadził lub nadzorował postępowanie przygotowawcze albo sporządził akt oskarżenia.
Projektodawcy nie definiują, co znaczy „o ile jest to możliwe”, a w efekcie pozostawiają tę kwestię swobodnemu uznaniu przełożonego. Z kolei drugi przepis, par. 312, stanowi, że w sprawach rozpoznawanych bez udziału prokuratora oceny orzeczenia zapadłego na posiedzeniu lub rozprawie dokonuje wyznaczony prokurator. Projektodawcy nie uznają więc za celowe, aby oceny takiej dokonywał co do zasady prokurator referent, i pozostawiają kierownikowi jednostki dowolność w tym zakresie – wskazano.
Prokurator domyśli się, co jest poleceniem?
Autorzy zwracają również uwagę, że w par. 57 ust. 1 usunięto zasadę kierowania poleceń drogą służbową.
Z tej samej perspektywy niepokój budzi brak w projekcie odpowiednika par. 40 obecnego regulaminu, tj. przepisu określającego terminy do żądania pisemnego uzasadnienia polecenia, do sporządzenia takiego uzasadnienia, do żądania zmiany polecenia lub wyłączenia od wykonywania czynności oraz do ustosunkowania się do tego żądania. Sprzeczny z zasadami transparentności urzędowania prokuratury jest par. 58 projektu, zgodnie z którym polecenia, żądania i rozstrzygnięcia dotyczące poleceń umieszcza się w aktach podręcznych, a nie w aktach głównych – punktują i dodają, że brakuje definicji minimalnych warunków formalnych polecenia.
- W praktyce bowiem prokurator otrzymuje codziennie do wiadomości obszerną, nieadresowaną do niego osobiście korespondencję służbową, zawierającą różnego rodzaju wskazówki co do postępowania w takim czy innym obszarze funkcjonowania prokuratury. W praktyce więc to prokurator ma domyślać się, co w tej korespondencji stanowi polecenie, a co jest jedynie informacją o dobrych praktykach. Podobną trudność w odróżnieniu poleceń od dobrych rad prokurator napotyka w codziennych kontaktach z przełożonymi. Stąd też zdefiniowanie polecenia odgrywałoby istotną funkcję gwarancyjną – podsumowano.
I zaznaczono, że nieracjonalna jest regulacja par. 64, który wydaje się nie dostrzegać ustawowych zasad hierarchiczności prokuratury i nadzoru służbowego.
Przepis ten daje bowiem podstawę do kierowania korespondencji z pominięciem drogi służbowej, jak również z pominięciem kierownika jednostki czy choćby zwierzchnika służbowego (szefa komórki organizacyjnej). I tak np. powstaje pytanie, jak kierownik jednostki ma realizować czynności kontrolne (odpowiednik obecnego wewnętrznego nadzoru służbowego), skoro jego podwładny samodzielnie koresponduje z jednostką sprawującą nadzór służbowy (obecny zewnętrzny nadzór służbowy) – wskazano.
Czytaj też w LEX: Prokurator jako pracownik, prokuratura jako pracodawca >
We wniosku o przedłużenie śledztwa powtórzenie wszystkich... czynów
W rozmowie z Prawo.pl prokurator Turek dodaje, że wręcz absurdalna z praktycznego punktu widzenia jest regulacja par. 125 ust. 1 projektu, który stanowi, że we wniosku o przedłużenie okresu śledztwa należy każdorazowo wskazać wszystkie czyny nim objęte.
Dotyczy to zwłaszcza skomplikowanych spraw wieloczynowych prowadzonych w prokuraturach okręgowych i na wyższych szczeblach, gdzie niekiedy śledztwem objęte są tysiące czynów. Wadą jest też wprowadzenie do projektu par. 324 ust. 3, który stwierdza, że nie jest podstawą do pozostawienia pisma o kasację bez biegu informacja, że w tej samej sprawie i w interesie tej samej strony pismo o kasację skierowano do innego uprawnionego organu. Projektodawcy wydają się bowiem nie dostrzegać, że stwarzają w ten sposób ryzyko niepotrzebnego dublowania przez prokuratora czynności innego organu (w tym wypadku Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka) – podsumowuje.
Narzędzie do wybierania prokuratorów do spraw?
Prokurator Dominik Matusiak z Rady Głównej ZZPiPP RP podkreśla, że projekt w obecnym brzmieniu upoważnia szereg prokuratorów przełożonych lub zwierzchników służbowych do wyznaczenia jednostki prokuratury do prowadzenia lub nadzorowania sprawy w sposób zupełnie dowolny, z wyłączeniem właściwości rzeczowej i miejscowej, „w szczególnie uzasadnionych przypadkach”.
Mając na względzie niedookreślone znaczenie tego pojęcia oraz brak możliwości zaskarżenia decyzji w tym przedmiocie, brak jest okoliczności, które uniemożliwiałyby przydzielenie jakiejkolwiek sprawy w kraju imiennie oznaczonemu prokuratorowi, z zupełnym pominięciem właściwości miejscowej i rzeczowej. Bez znaczenia faktycznego pozostaje zatem podstawowa zasada wyrażona w par. 96 ust. 1 projektu, zgodnie z którą sprawy winny być przydzielane według kolejności wpływu, z uwzględnieniem obciążenia prokuratorów, skoro przydział sprawy może być dokonany poza wszelkim merytorycznym kryterium. Zbędna jest przy tym przesłanka zmiany referenta określona w par. 97 pkt 7, albowiem z par. 96 ust. 1 wynika, iż doświadczenie w prowadzeniu określonej kategorii spraw powinno być brane pod uwagę już przy jej dekretacji – mówi.
Zaznacza również, iż nie sposób przyjąć, by właściwie nieograniczony katalog zdarzeń pozwalający na dowolne przekazanie sprawy między referatami prokuratorów w ramach jednej jednostki, a nawet między różnymi jednostkami, spełniał praworządnościowe kryterium bezstronności, niezależności oraz czytelności obowiązujących w tym zakresie zasad.
Czytaj też w LEX: Rola prokuratora w systemie AML/CFT. Uwagi na tle przepisów ustawy AML >
Od nadzoru miano odejść, a w projekcie się rozrasta?
Prokurator Jacek Skała, przewodniczący ZZPiPP RP, dodaje, że opinia odnosi się także do, jak wskazuje, „pozorowanej reformy nadzoru”.
Trzeba tu przypomnieć, że autorzy projektu szli po władzę w prokuraturze z hasłami likwidacji nadzoru. My jako związek jesteśmy za tym, by nadzór był sprawowany przez sąd i ewentualnie w pewnym zakresie przez bezpośredniego przełożonego. Tymczasem autorzy rozwijają w najlepsze nadzór jednostek nadrzędnych. Pozornie znoszą nadzór bezpośredniego przełożonego, nazywając go czynnościami kontrolnymi. Krótko mówiąc, jest to pączkowanie form nadzoru pod pozorem jego ograniczenia. Jest to największa manipulacja projektu i odejście od głoszonych uprzednio postulatów – mówi.
Jako" kompletną porażkę" prokurator Skała ocenia przepisy dotyczące niezależności.
Zamiast zakazu odbierania spraw i postulowanego przez nas losowego przydziału spraw wprowadza się kazuistyczną instrukcję, jak właśnie prokuratorowi sprawę odebrać. Tu widać grzech każdoczesnych funkcyjnych, którzy myślą, że nikt nigdy im sprawy nie odbierze. Oni jednak wrócą kiedyś na referaty, a teraz kładą na tacy mechanizm, na podstawie którego ktoś kiedyś będzie im zabierał śledztwa. Od lat tłumaczymy, że odbieranie śledztw to główne zagrożenie dla niezależności, tymczasem ta patologia ulega w regulaminie prawnemu usankcjonowaniu – podsumowuje.
Czytaj też w LEX: Przesłuchanie zdalne podejrzanego w postępowaniu karnym - nowe regulacje, nowe perspektywy >
