Prokurator nie sprawdzi się w sprawie? Nowy regulamin wystarczy do jego zmiany

Prokuratorzy dostali do przeanalizowania roboczą wersję nowego regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Obszerna regulacja ma, jak uzasadniają autorzy, umożliwić prokuratorom skoncentrowanie się na ich zadaniach. Problem jednak w tym, że - jak alarmują sami prokuratorzy - zawiera rozwiązania, które mogą wprost uderzać w ich niezależność lub służyć do ręcznego sterowania sprawami. Chodzi m.in. o wpisanie do projektowanego rozporządzenia przesłanek zmiany prokuratora referenta.

"Miało być więcej samodzielności, wyszło jak zawsze” - komentują na gorąco prokuratorzy, którzy już zapoznali się z na razie roboczą wersją regulaminu. Ich główne obawy związane są z faktem, że projekt jest, jak podkreślają, kazuistyczny i zawiera określenia, które mogą budzić wątpliwości interpretacyjne. - To z kolei może, choć oczywiście nie musi, posłużyć komuś do ograniczania naszej niezależności lub do ręcznego sterowania sprawami, które są np. politycznie niewygodne - mówi nam nieoficjalnie jeden z prokuratorów z Warszawy.

Czytaj: Prof. Kremens: Projekt Prawa o ustroju Prokuratury zabezpiecza wynagrodzenia>>

 Spłaszczenie w prokuraturze nie bez spłaszczenia w sądach>>

Po co prokuratorom nowy regulamin?

W uzasadnieniu projektu - do którego dotarło Prawo.pl - przypomniano, że Minister Sprawiedliwości ustala, w drodze rozporządzenia, regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, określający materię wskazaną w tym przepisie. - Obowiązujące obecnie rozporządzenie wydane zostało w dniu 7 kwietnia 2016 roku, a większość regulacji zawartych w tym akcie normatywnym została zaczerpnięta z wcześniejszych rozporządzeń. W tej sytuacji doszło do powielenia przepisów bez głębszej refleksji, co skutkowało tym, iż niektóre przepisy mają bardzo długą historię, zaś ich kształt nie był zmieniany od poprzedniej rzeczywistości ustrojowej. Wraz z pojawianiem się nowych regulacji ustawowych do rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2016 r. dodawano kolejne przepisy, czasem o charakterze kazuistycznym, przy czym niektóre z nich kłóciły się z poprzednimi regulacjami. Obecnie obowiązujący Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury jest więc aktem niespełniającym roli stawianej mu przez ustawodawcę, a zatem aktu normatywnego, który reguluje organizację i funkcjonowanie służby prokuratorskiej w taki sposób, by optymalnie spełniała ona zarówno ogólne, jak i bardziej szczegółowe zadania nałożone na prokuraturę - wskazano.

I dodano, że przedstawiany prokuratorom projekt „opracowano, dostosowując jego treść do obowiązującego prawa i wyzwań stojących przed prokuraturą w aspekcie merytorycznym, ale także rozwojowo-informatycznym”.

Najważniejszym jego celem jest odformalizowanie wewnętrznego funkcjonowania prokuratury, tak by prokuratorzy mogli skoncentrować swoją działalność na zadaniach stawianych przed nimi przez ustawę, bez konieczności dochowania wymogów pozamerytorycznych. Dążono do uniknięcia stwarzanych przez przepisy pozorów prawidłowego działania, zwłaszcza poprzez sporządzanie dokumentacji formalnej mającej dowodzić kontroli ze strony przełożonych - czytamy.

W rozporządzeniu podstawa do zmiany prokuratora referenta

Dr Piotr Kosmaty, prokurator Prokuratury Regionalnej w Krakowie, Fundacja SPRZYMIERZENI z GROM, podkreśla, że to, co go najbardziej niepokoi w projektowanej regulacji, to przepisy, które de facto mogą uderzać w niezależność prokuratora i umożliwiać ręczne sterowanie sprawami. 

 Jest to szczególnie niebezpieczne, biorąc pod uwagę fakt, że wiele spraw prowadzonych przez prokuraturę może mieć charakter polityczny. Takim przykładem jest choćby uregulowanie w nowym regulaminie, w par. 97, zmiany prokuratora referenta i punkt siódmy tego przepisu, mówiący o tym, że „ujawniona waga lub zawiłość sprawy przemawia za przydzieleniem sprawy bardziej doświadczonemu lub wyspecjalizowanemu prokuratorowi”. Kolejnym przykładem ograniczania prokuratorskiej niezależności jest, w mojej ocenie, projektowany par. 102, który umożliwia prokuratorowi regionalnemu wydanie polecenia połączenia postępowań, w sytuacji gdy odmawia tego prokurator referent - mówi prokurator.

Zgodnie z projektowanym par. 97 zmiana prokuratora referenta będzie mogła nastąpić w szczególności w przypadkach:

1. ujawnienia się okoliczności skutkujących koniecznością wyłączenia prokuratora;
2. przekazania sprawy zgodnie z właściwością do innej jednostki;
3. długotrwałej niezdolności do pracy;
4. zmiany miejsca wykonywania obowiązków służbowych;
5. zawieszenia prokuratora w czynnościach;
6. rażącego i oczywistego naruszenia przez prokuratora przepisów prawa przy prowadzeniu sprawy, zwłaszcza gdy skierowano wniosek o wszczęcie postępowania wyjaśniającego lub dyscyplinarnego;
7. i - o czym mówi prokurator Kosmaty - gdy ujawniona waga lub zawiłość sprawy przemawia za przydzieleniem sprawy bardziej doświadczonemu lub wyspecjalizowanemu prokuratorowi.

W obecnym regulaminie jest par. 117 regulujący wyłączenia prokuratora z postępowania z powołaniem na przepisy kodeksu postępowania karnego. Autorzy projektu w uzasadnieniu wskazują, że „określono poprzez egzemplifikację przypadki, kiedy zmiana prokuratora wyznaczonego do sprawy jest uzasadniona, i zasady postępowania w sytuacji, gdy cały referat spraw musi zostać przydzielony innym prokuratorom”, oraz, jak dodano, w sposób bardziej czytelny określono zasady łączenia postępowań.

Nieostre określenia niezależności nie służą

Dr Kosmaty uważa, że tego typu uregulowania budzą wątpliwości, gdyż mogą być w różnych sytuacjach nadużywane. - Tym bardziej że, przypominam, wprowadza się je w rozporządzeniu, nie poprzez ustawę. Mamy przecież przepisy umożliwiające wyłączenie prokuratora, nie powinno być tak, że zmiana prokuratora referenta czy prokuratury zajmującej się daną sprawą będzie możliwa na podstawie rozporządzenia i nieostrego określenia, jak przykładowa „ujawniona waga lub zawiłość sprawy”. Jeżeli reformujemy prokuraturę, wprowadzamy zmiany w jej organizacji pod hasłami wzmacniania niezależności prokuratora, to nie powinny być wprowadzane przepisy lub modyfikowane w taki sposób, by dawały tak łatwe możliwości arbitralnego wskazywania prokuratorów czy jednostek do prowadzenia określonych spraw - podsumowuje.

W jego ocenie zagrożenie dla niezależności prokuratora może też nieść projektowany paragraf 41. 

 Projekt jest oczywiście roboczy, być może nie było to zamierzone, ale z projektowanego regulaminu, konkretnie z par. 41, wynika, że prokurator bezpośrednio przełożony uprawniony jest do aprobaty, która polega na zaakceptowaniu przez prokuratora postanowienia o zawieszeniu postępowania, postanowienia kończącego postępowanie przygotowawcze, aktu oskarżenia, środka odwoławczego oraz środka zaskarżenia, po dokonanej analizie sprawy. W obecnym regulaminie dotyczy to asesorów prokuratury. Gdyby literalnie czytać tę część przepisu, można by odnieść wrażenie, że aprobata dotyczyć będzie też decyzji prokuratorów - podkreśla. - Generalnie problemem tego projektu jest nadmierna kazuistyka, instrukcyjność i stosowanie niejasnych określeń, które mogą budzić wątpliwości interpretacyjne i niestety być nadużywane ze szkodą dla samych prokuratorów - podsumowuje dr Kosmaty.

Projekt analizuje też Biuro Prawne Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP. Przewodniczący związku, prokurator Jacek Skała, podkreśla m.in., że liczył na redukcję nadzoru służbowego.

Tymczasem widzę jego rozbudowę. Wydawałoby się, że nadzór należałoby ograniczyć do nadzoru instancyjnego sądu albo co najmniej do nadzoru bezpośrednio przełożonego. Tymczasem ten nadzór się znosi, by kłaść nacisk na nadzór w jednostce nadrzędnej. To absurdalny kierunek. Powinno być odwrotnie. My oczekiwalibyśmy budowy systemu gwarancji niezależności w regulaminie. Tymczasem wbrew deklaracjom Regulamin nadal zawiera normę umożliwiającą decyzją polityczną przeniesienie sprawy z miasta X do miasta Y. To jest jedno z głównych zagrożeń dla niezależności i narzędzie do wydawania decyzji zbieżnej z oczekiwaniami władzy - komentuje. W jego ocenie „rozczarowujący jest też brak regulacji implementujących wyrok TSUE zobowiązujący państwa członkowskie UE do zapłaty za pracę świadczoną w ramach dyżurów prokuratorskich”. - Na spotkaniach ze stroną rządową deklarowano rozwiązanie tego problemu w Regulaminie, a tymczasem mamy ciszę - podsumowuje.

Chodzi m.in. o par. 111 projektowanego regulaminu umożliwiający prokuratorowi generalnemu, prokuratorowi krajowemu, upoważnionemu przez nich dyrektorowi biura lub departamentu Prokuratury Krajowej wyznaczenie jednostki do prowadzenia lub nadzorowania sprawy z wyłączeniem właściwości rzeczowej lub miejscowej. 

Prokuratura poradzi sobie bez działów do spraw cyberprzestępczości?

Sporo emocji budzi też par. 29 nowego regulaminu, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach można odstąpić od utworzenia samodzielnego działu do spraw cyberprzestępczości, a te zadania mają wtedy wykonywać wyznaczeni prokuratorzy w ramach innych komórek organizacyjnych. Podobnie jest z par. 11 dotyczącym komórek Prokuratury Krajowej. Jedną z nich ma być Departament do spraw przestępczości gospodarczej i cyberprzestępczości. Prokurator Skała wskazuje, że obecnie funkcjonuje w Prokuraturze Krajowej specjalistyczny Departament do spraw cyberprzestępczości i informatyzacji.

 Jak sama nazwa wskazuje, zajmuje się nadzorowaniem i koordynowaniem postępowań w sprawach o najpoważniejsze przestępstwa popełnione z wykorzystaniem nowoczesnych technologii komputerowych, ale także do jego właściwości należą inne sprawy, np. informatyzacja prokuratury i administrowanie jej systemami teleinformatycznymi. W projekcie Regulaminu planuje się likwidację Departamentu i przekazanie części jego zadań dotyczących cyberprzestępczości do Departamentu do spraw przestępczości gospodarczej. Natomiast zadania w zakresie informatyzacji ma przejąć nowe Biuro Informatyzacji i Analiz. To oczywista degradacja struktur prokuratury dedykowanych walce z cyberprzestępczością. Działanie idące w kontrze do ogólnych trendów organizacyjnych w służbach ochrony prawa, które intensywnie wzmacniają swoje kompetencje i powołują specjalistyczne, autonomiczne struktury do walki z cyberprzestępczością - mówi.

Zaznacza, że robocza wersja regulaminu przewiduje również likwidację komórek organizacyjnych liczących mniej niż 5 prokuratorów. - W praktyce oznacza to likwidację niemal wszystkich działów ds. cyberprzestępczości w prokuraturach regionalnych i okręgowych. Jest to demontaż podstawowych struktur liniowych do walki z cyberprzestępcami - zaznacza.

Na tę kwestię zwraca uwagę też prokurator Kosmaty. - To wydaje się mieć mniejsze znaczenie, szczególnie z powodu braków kadrowych. Ale biorąc pod uwagę, jak rozwija się przestępczość, nowe technologie, sztuczna inteligencja, jak działają współczesne grupy przestępcze, moim zdaniem nie jest to dobry kierunek. Tak naprawdę we wszystkich służbach te komórki są rozwijane. Dzięki nim można gromadzić różnego rodzaju dowody, trudno zrozumieć, dlaczego prokuratura miałaby pójść w kierunku de facto ograniczania takich struktur - podsumowuje.