Wizytacja w prokuraturze nie co 5 lat, a „w razie potrzeby”

Projekt Regulaminu urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury wzbudza coraz większe wątpliwości wśród prokuratorów. Chodzi m.in. o kwestie nadzoru służbowego, który ma być tą regulacją zreformowany- będzie mógł być prowadzony także w toku lustracji i wizytacji. Same wizytacje mają odbywać się nie, jak teraz, nie rzadziej niż co 5 lat, a elastycznie, np. w sytuacji zastrzeżeń do pracy konkretnej jednostki czy komórki. Rozmówcy Prawo.pl podkreślają, że takie podejście może uderzyć w prokuratorów i skutkować sięganiem po wizytacje w sposób arbitralny.

Roboczy projekt rozporządzenia, który trafił do konsultacji prokuratorów, opisaliśmy jako pierwsi 17 lipca br. W uzasadnieniu wskazano, że jego celem jest odformalizowanie wewnętrznego funkcjonowania prokuratury tak, by prokuratorzy mogli skoncentrować swoją działalność na zadaniach stawianych przed nimi przez ustawę, bez konieczności dochowywania wymogów pozamerytorycznych. Na forach prokuratorskich pojawiły się jednak głosy, że w regulacji zawarto przepisy, które mogą być sprzeczne z ustawą. Podkreślano nadmierną kazuistykę i niejasne interpretacyjnie określenia. Dr Piotr Kosmaty, prokurator Prokuratury Regionalnej w Krakowie, związany z Fundacją Sprzymierzeni z GROM, mówił Prawo.pl, że to, co go najbardziej niepokoi, to przepisy, które de facto mogą uderzać w niezależność prokuratora i umożliwiać ręczne sterowanie sprawami. - Jest to szczególnie niebezpieczne, biorąc pod uwagę fakt, że wiele spraw prowadzonych przez prokuraturę może mieć charakter polityczny. Takim przykładem jest choćby uregulowanie w nowym regulaminie, w par. 97, zmiany prokuratora referenta i punkt siódmy tego przepisu, mówiący o tym, że „ujawniona waga lub zawiłość sprawy przemawia za przydzieleniem sprawy bardziej doświadczonemu lub wyspecjalizowanemu prokuratorowi”. Kolejnym przykładem ograniczania prokuratorskiej niezależności jest, w mojej ocenie, projektowany par. 102, który umożliwia prokuratorowi regionalnemu wydanie polecenia połączenia postępowań w sytuacji, gdy odmawia tego prokurator referent - mówił prokurator Kosmaty.

Czytaj: Prokurator nie sprawdzi się w sprawie? Nowy regulamin wystarczy do jego zmiany>>

Minister Żurek: Prokuratorski Regulamin powstawał w Prokuraturze Krajowej>>

Prof. Kremens: Projekt Prawa o ustroju Prokuratury zabezpiecza wynagrodzenia>>

 Spłaszczenie w prokuraturze nie bez spłaszczenia w sądach>>

Do sprawy w weekend odniósł się minister sprawiedliwości, prokurator generalny Waldemar Żurek. W odpowiedzi na post na X Stowarzyszenia Prokuratorów Lex Super Omnia napisał, że projekt został opracowany przez Biuro Prezydialne Prokuratury Krajowej. Poinformował również, że po objęciu przez niego funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego nakazał „zintensyfikowanie prac nad projektem regulaminu urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury”.

Prace nad projektem były prowadzone jeszcze przed objęciem przeze mnie funkcji prokuratora generalnego. Nie brałem udziału w jego opracowaniu. Na obecnym etapie nie zgłaszałem do projektu żadnych uwag, ponieważ w pierwszej kolejności chcę zapoznać się z opiniami i stanowiskami środowiska prokuratorskiego zgłoszonymi w toku konsultacji. Dopiero po ich analizie będą podejmowane dalsze decyzje dotyczące ostatecznego kształtu tego aktu prawnego - zaznaczył.

Nadzór służbowy z poszanowaniem niezależności

Zgodnie z projektem nadzór w prokuraturze ma być realizowany przez nadzór instancyjny, służbowy, lustracje i wizytacje oraz czynności kontrolne kierowników. Wprowadzono też definicję nadzoru służbowego. Mają go stanowić czynności analityczno-konsultacyjne zmierzające do zapewnienia zgodnego z prawem, efektywnego i sprawnego przebiegu spraw prowadzonych w jednostkach, ze szczególnym uwzględnieniem przestrzegania gwarancji procesowych stron oraz praw i wolności obywatelskich.

Kto ma odpowiadać za czynności z zakresu nadzoru służbowego? Zgodnie z par. 67 ust. 1, w celu zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań prokuratury, prokurator nadrzędny podejmuje czynności w ramach nadzoru służbowego. A sam nadzór ma prowadzić wyznaczony prokurator. Co więcej, taki nadzór, jak zapisano, „winien być realizowany z poszanowaniem niezależności prokuratora”, a sprawując go, ma się brać pod uwagę ustalenia dotyczące zwłaszcza:

• prawidłowości czynności procesowych;
• sprawności i poziomu prowadzonych albo nadzorowanych postępowań;
• wszechstronności oraz dokładności w zakresie ustaleń faktycznych;
• przestrzegania terminów procesowych;
• trafności podejmowanych decyzji oraz poziomu sporządzanych orzeczeń i innych pism procesowych;
• aktywności i poziomu wystąpień prokuratorskich w postępowaniu sądowym;
• prawidłowości oceny orzeczeń sądowych i praktyki odwoławczej.

Ma być realizowany poprzez:

• monitorowanie postępowania przygotowawczego;
• kontrolę postępowania przygotowawczego lub innej sprawy;
• koordynację określonej kategorii spraw;
• badanie aktowe określonej kategorii spraw.

- Wszystkie formy nadzoru winny w sposób możliwie najmniej dotkliwy ingerować w pracę prokuratorów. W chwili obecnej akta spraw prowadzone są w formie papierowej, jednak w systemach informatycznych prokuratury w znacznej części są one digitalizowane. W tym układzie zasadą jest, aby w takiej formie były one udostępniane osobom sprawującym nadzór, chyba że nie jest to możliwe z określonych względów. Wówczas prokurator wykonujący czynności nadzorcze będzie mógł zwrócić się do prokuratora o przekazanie akt w formie tradycyjnej - wskazano w uzasadnieniu.

Dobrymi chęciami piekło brukowane? 

Niestety, propozycje tej reformy są dla prokuratorów rozczarowujące. Dr Piotr Turek, prokurator z Biura Prawnego Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP, zwraca uwagę, że autorzy projektu rezygnują z ugruntowanego rozróżnienia nadzoru służbowego na zewnętrzny (sprawowany przez nadrzędną jednostkę prokuratury) i wewnętrzny (sprawowany przez szefa danej jednostki). - W projekcie nadzorem służbowym jest odtąd tylko obecny nadzór zewnętrzny. Nie oznacza to jednak, że wewnętrzny nadzór służbowy przestaje istnieć, ale nazywany jest odtąd czynnościami kontrolnymi. Krytyka takiego żonglowania terminologią jest dwojaka. Po pierwsze, stwierdzając, że nadzór służbowy ma charakter hierarchiczny, zewnętrzny, sprawowany przez prokuraturę nadrzędną (wyższego szczebla), autorzy projektu rozmijają się z oczekiwaniami środowiska, aby główny ciężar czynności nadzorczych był skoncentrowany wewnątrz tej jednostki organizacyjnej, w której prokurator wykonuje swoje obowiązki - wskazuje. Jak zaznacza - po drugie - nadal nie zostaje zrealizowany postulat, by nadzorcą służbowym prokuratora był jego bezpośredni szef.

Jeśli projekt wejdzie w życie, to w przypadku konieczności objęcia nadzorem określonego postępowania nie będzie można tego zadania zlecić, jak dzisiaj, szefowi jednostki, w której postępowanie jest prowadzone, ale do sprawy będzie musiała wkroczyć jednostka nadrzędna - ocenia prokurator Piotr Turek.

Jak zaznacza, nazywając dawny wewnętrzny nadzór służbowy czynnościami kontrolnymi, projektodawca zapomina, że termin ten jest już zarezerwowany (par. 375 obecnego regulaminu, par. 383 projektu) dla czynności przeszukania, o których mowa w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, a na których dokonanie wydaje zgodę prokurator.

- Ta ostatnia uwaga to zresztą tylko jeden z błędów redakcyjnych projektu, które świadczą o braku znajomości techniki prawodawczej autorów. I tak np. jako jedną z „czynności kontrolnych”, zastępujących dawny nadzór wewnętrzny, wymienia się (par. 39 projektu) „odbiór referatu posesyjnego”. Otóż warto wiedzieć, że określenie „referat posesyjny” nie należy do języka prawnego, ale co najwyżej do języka prawniczego, gdyż w żargonie prokuratorskim oznacza sprawozdanie z rozprawy czy posiedzenia, w którym wziął udział prokurator. Jeśli więc autorzy projektu chcieli to określenie wprowadzić do języka prawnego, to powinni byli wprowadzić do projektu jego definicję prawną - wskazuje.

Wizytacja częściej niż co 5 lat? Może być nadużywana

Zgodnie z kolei z projektowanym par. 83 projektu czynności z zakresu nadzoru służbowego mogą być wykonywane w toku lustracji i wizytacji. Dr Turek i w tym zakresie ma zastrzeżenia.

-  Zrezygnowano z zasady, że wizytację należy przeprowadzać nie rzadziej niż co 5 lat (par. 77 obecnego regulaminu), co obecnie nadaje tej instytucji nadzoru charakter cykliczny. Oczywiście można powiedzieć, że rezygnacja z cykliczności wizytacji stanowi odciążenie prokuratur jej podlegających (nie podlega jej tylko Prokuratura Krajowa), ale równocześnie rozwiązanie stwarza zagrożenie, że prokuratury będą wizytowane w sposób arbitralny, np. jako ukryta sankcja za nadmierne akcentowanie swojej niezależności przez prokuratorów pracujących w tej prokuraturze - mówi Turek.

I dodaje, że z procedury wizytacji wyeliminowano również ocenę wypełniania obowiązków służbowych przez prokuratorów kontrolowanej jednostki (obecny par. 77 ust. 3 pkt 2) i ocenę ich umiejętności zawodowych (par. 81 obecnego regulaminu).

 Oznacza to, że likwiduje się jedyną istniejącą, cykliczną, zobiektywizowaną i niebudzącą w praktyce zastrzeżeń procedurę oceny prokuratorów. Dzieje się to w sytuacji, gdy kierownictwo prokuratury od lat opowiada się, wbrew środowisku prokuratorskiemu, za wprowadzeniem do ustawy oceny okresowej prokuratorów, skutkującej możliwością wydalenia prokuratora ze służby. Projekt nie wskazuje też, kto konkretnie wydaje zarządzenie o przeprowadzeniu lustracji i wizytacji i powiela błąd obecnego regulaminu, polegający na tym, że w procedurze wizytacji i lustracji pomija uprawnienia samorządu prokuratorskiego - punktuje prokurator.

Przypomina, że art. 49 Prawa o prokuraturze stanowi, iż kolegium prokuratury regionalnej rozpatruje wnioski wynikające z wizytacji i lustracji prokuratur, zaś art. 51 tej ustawy daje takie samo uprawnienie kolegium prokuratury okręgowej.

Łamańce językowe prokuratorom nie służą

Jak mówi dr Turek, chociaż autorzy zapewniają w uzasadnieniu, że „równie ważna jak merytoryczna treść zapisów Regulaminu jest ich forma” i że „dołożono starań, by zawarte w tym akcie normatywnym zapisy były jasne, maksymalnie precyzyjne” (uzasadnienie), treść projektu zaprzecza temu założeniu.

 Znajdujemy tam bowiem takie łamańce językowe, jak „Czynność aprobaty dokumentuje się, nanosząc na projekt decyzji lub środka, o którym mowa w pkt 1, umieszczanego w aktach podręcznych, odpowiedniej adnotacji” - cytuje.

Na kwestię uregulowania aprobaty zwraca też uwagę prokurator Kosmaty - w jego ocenie niejasności w przepisach mogą być nawet zagrożeniem dla niezależności prokuratora.

 Projekt jest oczywiście roboczy, być może nie było to zamierzone, ale z projektowanego regulaminu, konkretnie z par. 41, wynika, że prokurator bezpośrednio przełożony uprawniony jest do aprobaty, która polega na zaakceptowaniu przez prokuratora postanowienia o zawieszeniu postępowania, postanowienia kończącego postępowanie przygotowawcze, aktu oskarżenia, środka odwoławczego oraz środka zaskarżenia po dokonanej analizie sprawy. W obecnym regulaminie dotyczy to asesorów prokuratury. Gdyby literalnie czytać tę część przepisu, można by odnieść wrażenie, że aprobata dotyczyć będzie też decyzji prokuratorów - podkreśla. - Generalnie problemem tego projektu jest nadmierna kazuistyka, instrukcyjność i stosowanie niejasnych określeń, które mogą budzić wątpliwości interpretacyjne i niestety być nadużywane ze szkodą dla samych prokuratorów - podsumowuje prokurator Kosmaty.