Robert Stefanicki
Prawo do obrony na przykładzie wdrażania unijnych reguł ochrony konkurencji w interesie publicznym

Artykuł pochodzi z czasopisma Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2016/2>>

I. Współcześnie w demokratycznych porządkach krajowych prawo jednostki do obrony w każdym postępowaniu sądowym i administracyjnym ma mocne umocowanie w sferze wykonywania zarówno prawa prywatnego, jak i publicznego.
Niewątpliwe znaczenie należy przypisać zasadom okreś­lonym w porządku prawnym Unii Europejskiej, w tym ich konkretyzacji w Karcie Praw Podstawowych . Jej postanowienia wiążą organy krajowe w zakresie, w jakim stosują prawo unijne, oraz władze Unii Europejskiej w procesie legislacyjnym i w praktyce wdrażania standardów wspólnych dla państw członkowskich. Brak powołania w akcie normatywnym obowiązku przestrzegania Karty nie oznacza możliwości pominięcia okreś­lonych tam standardów, w tym odnoszących się zwłaszcza do przestrzegania wymogów, jakie stawia administracji publicznej system normatywny. Powinna być ona dobra, a więc rzetelnie wykonywać powierzone jej kompetencje . „Prawo do dobrej administracji”, okreś­lone w art. 41 Karty, stanowi o istnieniu publicznego prawa podmiotowego, wyrażającego się m.in. uprawnieniami jednostki do kwestionowania aktów do niej kierowanych w sytuacji naruszania przez organ procedur.

II. Z powyższej perspektywy na szczególną uwagę zasługuje wyrok Sądu unijnego z 15 lipca 2015 r. w sprawie mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej, odnoszącej się do naruszenia przepisów traktatowych z zakresu prawa konkurencji. Wpisuje się on w linię orzecznictwa sądów unijnych, w tym zwłaszcza Trybunału Sprawiedliwości, który konsekwentnie przyjmuje, że prawo do obrony jest prawem podstawowym, stanowiącym integralną część ogólnych zasad prawa, którego poszanowa-nie zapewnia ten Sąd , konkretyzując jego treść m.in. na bazie postępowań związanych z sankcjonowaniem naruszeń reguł konkurencji. Należy tutaj podnieść, że przy respektowaniu przez państwa członkowskie Karty Praw Podstawowych, mającej obecnie status traktatowy , ma być zagwarantowany poziom wyznaczony prawem unijnym, a nie ustawodawstwem krajowym. Toteż zadaniem wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego jest wyznaczenie właś­ciwych sądów i okreś­lenie zasad postępowania w sprawach mających za przedmiot ochronę uprawnień podmiotów, wyprowadzanych z prawa Unii Europejskiej .@page_break@

III. Różnice między standardami materialnymi i proceduralnymi państw członkowskich a poziomem wy-znaczonym prawem Unii Europejskiej mogą prowadzić nawet do braku ich spójności i poważnych problemów z rozwiązaniem w praktyce pojawiających się kolizji. W sytuacji, gdy prawo unijne przewiduje wyższe stan-dardy ochrony, organy krajowe mają obowiązek osiągnąć takie same rezultaty . Bardziej złożona jest sytuacja odwrotna, odnosząca się do wyższych standardów wewnętrznych państwa członkowskiego, zwłaszcza gdy mają one umocowanie w ustawie zasadniczej, ponieważ Trybunał Sprawiedliwości w orzecznictwie prejudycjalnym daje prymat porządkowi normatywnemu UE.

IV. Zasadniczy spór we wzmiankowanej sprawie dotyczył decyzji Komisji Europejskiej, sankcjonującej w drodze decyzji administracyjnej skutki publicznoprawne naruszeń prawa konkurencji na podstawie art. 81 TWE (obecnie 101 TFUE) oraz art. 53 porozumienia EOG (o utworzeniu Europejskiego Obszaru Gospodar-czego). Sąd unijny, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, uchylił ją ze względu na nierespektowanie wymogów proceduralnych, ochronnych wobec strony postępowania będącej jej adresatem. Uchybienia te mogły faktycznie wywrzeć istotny, niekorzystny dla skarżących przedsiębiorców, wpływ na rozstrzygnięcie merytoryczne organu . Spółki Akzo Nobel NV i Akcros Chemicals Ltd, w ramach żądania głównego, dochodziły stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji, argumentując w złożonym wniosku, że Komisja Europejska naruszyła w toku postępowania administracyjnego ich podsta-wowe prawo do obrony. Nie skierowała bowiem do nich – mimo ciążącego na niej w tym zakresie obowiązku – stosownego pisma w sprawie przedstawienia zarzutów przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Sąd unijny, rozpatrując skargę wymienionych przedsiębiorców, wyszedł na wstępie od zaakcentowania znaczenia prawa do obrony przysługującego każdemu, a więc nie tylko osobom fizycznym, ale także prawnym. W omawianym wypadku dotyczyło ono spółek, którym przypisano naruszenie reguł konkurencji.@page_break@

V. Sąd unijny trafnie podniósł, że istotnym składnikiem prawa do obrony jest zapewnienie optymalnych warunków jej przygotowania oraz przedstawienia racji na rzecz włas­nego stanowiska, a to oznacza szeroko rozumiane prawo do bycia wysłuchanym. Zważywszy, że stanowi ono podstawową zasadę prawa unijnego, należy go przestrzegać w każdym postępowaniu, także o charakterze administracyjnym, zwłaszcza, jeżeli może ono doprowadzić do nałożenia sankcji, szczególnie grzywien. Przestrzeganie niniejszej zasady należy w szczególności rozumieć w ten sposób, że zainteresowanemu przedsiębiorstwu stwarza się w toku postępo-wania administracyjnego możliwość skutecznego przedstawienia włas­nego stanowiska. Zwraca tutaj uwagę fakt, że Sąd unijny nie ogranicza powinności ścisłego przestrzegania procedur przez organ stosujący prawo konkurencji do przypadków, w których decyzja administracyjna – w związku z ich niedochowaniem – może mieć treść niekorzystną dla jej adresata . Mamy tutaj do czynienia z wyraźnym poszerzeniem pola zastoso-wania i postrzegania powyższej zasady przez pryzmat wymogu zachowania procedur, niezależnie od wpływu na treść indywidualnego rozstrzygnięcia.

VI. W odniesieniu do wdrażania unijnych reguł konkurencji w oparciu o wymogi traktatowe Sąd unijny w omawianym kazusie sięgnął bezpośrednio do przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu . Wskazał na jego art. 27 ust. 1, który konkretyzuje treść zasady prawa do obrony w zakresie, w jakim stanowi, że stronom wysyła się pismo w sprawie przedstawienia zarzutów, które powinno w wyraźny sposób okreś­lać istotne okoliczności, na których Komisja Europejska opiera się na tym etapie postępowania, aby umożliwić skuteczne zapoznanie się z zachowaniami, które organ im zarzuca, i dowodami, którymi dysponuje . Wymóg skuteczności mechanizmów ochronnych stanowi kluczowy element prawa do obrony, ściśle powiązany z materialnoprawnymi standardami praw jednostki, choć się do nich nie ogranicza.@page_break@

VII. Zważywszy, że prawo do obrony należy do fundamentalnych reguł rzetelnego postępowania administracyjnego i procesu przed niezawisłym sądem, wymogi w tym zakresie są najczęściej dookreś­lane w stosownych aktach prawa krajowego. Przykładowo, dostęp do procedury okreś­la art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego . Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Aby strona mogła to uczynić, niezbędne staje się dysponowanie przez nią odpowiednią dokumentacją, a także informacjami odnoszącymi się do prowadzonych czynności. Spełnianie tych wymogów, w pierwszej fazie prowadzonych postępowań, jest z reguły niewystarczające, o czym świadczy praktyka obrotu. Przy wdrażaniu prawa ochrony konkurencji w interesie publicznym istnieje wyraźna dysproporcja, gdy chodzi o zakres dokumentów, którymi dysponują Komisja Europejska i krajowe organy ds. konkurencji, w porównaniu z wiedzą i faktycznym dostępem przedsiębiorców do koniecznych danych na potrzeby obrony w postępowaniu administracyjnym. Likwidacja tej asymetrii przesądza w dużym stopniu o urzeczywistnianiu dostępu do administracji i sądu .

VIII. W związku z występującą z reguły sytuacją niedostatku informacji po stronie przedsiębiorcy, któremu zarzuca się naruszenie reguł konkurencji, może być podważana w praktyce skuteczność zasady równości broni stron w postępowaniu administracyjnym . Komisja Europejska posiada duże uprawnienia dyskrecjonalne . Cel regulacji, jakim jest ochrona konkurencji w interesie publicznym, i materia będąca przedmiotem oceny stwarzają duże pole do uznaniowości, a nawet arbitralności w działaniu organu, ponieważ regulacje opierają się zwłaszcza na klauzulach generalnych, pojęciach i zwrotach niedookreś­lonych, którym treść dopiero nadaje praktyka . Jest to z jednej strony zaleta regulacji, prawo może nadążać za zmieniającym się otoczeniem. Z drugiej jednak strony pojawiają się problemy z zakresu pewności prawa. Reguły odnoszące się do procedowania prawa konkurencji są częścią przepisów niezbędnych dla funkcjonowania rynku wewnętrznego . Ich przyjęcie stanowi część wyłącznych kompetencji Unii na podstawie przepisów TFUE (art. 3 ust. 1 lit. b/) .@page_break@

IX. W literaturze przedmiotu zasadnie wskazuje się na potrzebę wprowadzenia zabezpieczeń sprawiedli-wego postępowania przed Komisją Europejską . Zastrzeżenia budzi zwłaszcza zakres jej kompetencji z uwagi na brak rozdziału funkcji dochodzeniowej i decyzyjnej. Interesy przedsiębiorców mogą być niewystarczająco chronione z tej przyczyny, że kontrola sądowa jej rozstrzygnięć nie ma charakteru pełnego . Również padają zarzuty pod adresem sądowej kontroli orzecznictwa Prezesa UOKiK . Stawia to pod znakiem zapytania re-spektowanie przez organ zasady współmierności nakładanych kar w relacji do skali naruszeń konkurencji, zwłaszcza w wypadku niewystarczającego oparcia sankcji na analizach ekonomicznych .

X. W literaturze przedmiotu wskazuje się na potrzebę reformy struktury postępowania na poziomie unijnym przez wprowadzenie dualizmu instytucji odpowiedzialnych za stosowanie prawa konkurencji w interesie publicznym. W świetle jednej ze zgłoszonych propozycji Komisja miałaby być organem typu prokuratorskiego, zbierającym dowody naruszeń prawa konkurencji i przedstawiającym je następnie specjalnemu sądowi rozpoznającemu wyłącznie sprawy z zakresu prawa konkurencji. Organ taki mógłby funkcjonować bądź to w ramach Sądu UE, bądź jako oddzielny sąd. Dopiero od jego rozstrzygnięć przysługiwałoby odwołanie do Trybunału Sprawiedliwości. Jednak sprawy z zakresu traktatowej ochrony konkurencji należą do kompetencji organów unijnych i w ich rękach spoczywają uprawnienia prawodawcze. Stąd de lege lata szczególne znaczenie należy przypisywać respektowaniu przez Komisję Europejską wymogów prawa proceduralnego, przekładającego się na standardy materialnoprawnej ochrony.

XI. W omawianym wyroku Sąd unijny dookreś­lił treść prawa do obrony, sięgając w tym zakresie do do-robku orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Podniósł m.in., że poszanowanie prawa do obrony wymaga zwłaszcza, aby przedsiębiorstwo, w stosunku do którego prowadzone jest dochodzenie, miało w trakcie postę-powania podjętego w interesie publicznym możliwość przedstawienia w skuteczny sposób swojego stanowiska w kwestii prawdziwości stawianych mu zarzutów, a zatem by zostały stworzone realne warunki odniesienia się przez nie do dokumentów, na których Komisja Europejska oparła twierdzenie o wystąpieniu naruszenia posta-nowień Traktatu.@page_break@

XII. Do podstawowych gwarancji proceduralnych zalicza się zarówno dysponowanie przez stronę odpowiednim czasem na przygotowanie obrony, jak i przestrzeganie transparentności w relacjach organu z przedsiębiorcą. W tym obszarze mieści się także dostępność i przystępność kompleksowej dokumentacji dostarczanej przedsiębiorcy. Te ostatnie kwestie reguluje akt wtórny prawa unijnego, znajdujący bezpośrednie zastosowanie, tj. rozporządzenie 1/1958 . Zgodnie z brzmieniem jego art. 3 ust. 1 wszelka korespondencja dotycząca danej sprawy musi być sporządzana przez Komisję w języku państwa członkowskiego, w którym przedsiębiorstwo będące adresatem ma swą siedzibę . Od powyższego ustawodawca wprowadził uchylenie odnoszące się do możliwości zrzeczenia się przez zainteresowanego prawa do otrzymywania informacji we włas­nym języku. Także pisma zawierające zarzuty stawiane przedsiębiorcy i decyzja kończąca postępowanie powinny zostać notyfikowane adresatowi w języku siedziby prowadzonej działalności. Ponadto funkcje ochronne spełniają regulacje dające stronie możliwość posługiwania się dowolnym językiem urzędowym UE, a w wypadku gdy dotyczy to innego języka, stronie zapewnia się tłumaczenie symultaniczne. Komisja nie jest natomiast zobligowana do zapewniania tłumaczeń dokumentów niepochodzących od niej (np. dokumentów załączonych do pism innych przedsiębiorstw uczestniczących w postępowaniu). Powyższe instrumenty pełnią istotną funkcję co do zrozumiałości komunikacji kierowanej do strony.

XIII. W omawianym tu systemie ochronnym nie chodzi jedynie o postrzeganie wymienionego prawa z formalnej perspektywy, ale o rzeczywiste standardy ochrony przedsiębiorców będących stroną postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził, że w okolicznościach badanej sprawy skarżące miały do dyspozycji tylko cztery dni robocze na przedstawienie włas­nego stanowiska, a więc operowały terminem zbyt krótkim, aby można było mówić o zadośćuczynieniu wymogom prawa do obrony. Istotny jest tu także element argumentacji Sądu odnośnie do uniwersalnego charakteru obowiązku starannego działania organu , wpisującego się w mechanizmy poszanowania prawa do obrony, i to bez względu na to, czy stosowny przepis aktu mającego tu zastosowanie wskazuje wprost na omawiane prawo. Na marginesie niniejszych rozważań należy podnieść istotną kwestię, jaką stanowi współczesne postrzeganie w porządkach demokratycznych wymogów prawa procesowego z perspektywy rzeczywistej, a nie tylko wąsko – a więc formalnie – rozumianej ochrony osób uprawnionych. Z formalnego punktu widzenia wymóg dostarczenia dokumentów skarżącym został w zasadzie spełniony. Z materialnoprawnej perspektywy już nie, ponieważ nie stworzono skarżącym przedsiębiorcom warunków realnego zapoznania się z nimi i przygotowania linii obrony. Brak współgrania ze sobą tych elementów czyni ochronę mechanizmem iluzorycznym, niedającym się pogodzić z traktatowym prawem do dobrej administracji, a także ze standardami wynikającymi z ustawodawstwa konstytucyjnego .
XIV. W porządku prawa unijnego akcent jest kładziony na efektywność systemu, czyli zabezpieczenie osiągania zakładanych rezultatów . W procesie wdrażania traktatowych przepisów z zakresu konkurencji może wystąpić kolizja między wymogami skuteczności tych mechanizmów a poszanowaniem wymogów proceduralnych, służących przedsiębiorstwom. Niezbędne staje się w takich warunkach wyważanie w grę wchodzących wartości, z zastrzeżeniem jednak poszanowania praw podstawowych strony postępowania administracyjnego. O prawidłowej implementacji aktów unijnych przez państwa członkowskie decyduje zatem nie tylko treść włączonych do porządku krajowego przepisów i dostosowanie do nich procedur, ale także jakość praktyki orzeczniczej rozumiana szerzej. Szczególne przy tym znaczenie przypisuje się wykładni funkcjonalnej, ukierunkowanej na zakładane prawem unijnym cele.

XV. W omawianym zakresie na zauważenie zasługuje uchwała NSA z 15 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu obliczania terminów w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy koniec terminu przypada na sobotę. Zgodnie z jej treścią sobota jest dniem równorzędnym z ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. Uzasadniając podjętą uchwałę, NSA podniósł, że w systemie obowiązującego prawa występują dwie kategorie dni wolnych od pracy, tj. pochodzące z ustawowej zasady pięciodniowego tygodnia pracy – art. 129 § 1 kodeksu pracy , oraz z podstawy, jaką stanowi egzemplifikacja wyszczególniona w ustawie o dniach wolnych od pracy . Zdaniem NSA, który odwołał się tutaj do wykładni systemowej, argumentem przesądzającym o uznaniu soboty za dzień, który powinien być traktowany na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy, jest to, że takie rozwiązanie zostało już przyjęte w art. 83 § 2 p.p.s.a. Odmienne w tym zakresie podejście pozostawałoby w kolizji z art. 2 Konstytucji RP. Przypisywanie w ramach tej samej gałęzi prawa różnych skutków prawnych identycznym zdarzeniom byłoby sprzeczne z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uzasadnienie tej uchwały jest przykładem coraz częstszego odchodzenia od dokonywania wykładni przepisów prawnych jedynie za pomocą językowego ich rozumienia, a więc z pominięciem rezultatu wykładni systemowej i celowościowej, umożliwiających osiąganie standardów wyznaczonych Konstytucją . Odnosząc się do relewantności interpretacji celowościowej, NSA podniósł, że w soboty większość urzędów jest nieczynna. Dlatego też nie można przyjąć istnienia prawnie skutecznej dla wszystkich uczestników postępowania administracyjnego możliwości dochowania terminu kończącego się w tym dniu . Powyższa uchwała wpisuje się w proces budowania nowoczesnych standardów proceduralnych służących jednostce i pozwala odczytać jej przesłanie w harmonii z omawianym wyrokiem Sądu unijnego.

XVI. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia uchylającego decyzję Komisji Europejskiej Sąd unijny podniósł, że Skarżące w wystarczający sposób wykazały, iż w przypadku niewystąpienia uchybień proceduralnych, a zatem jeżeli dysponowałyby wystarczającym terminem dla przedstawienia swojego stanowiska, mogłyby lepiej zorganizować swoją obronę, co nie musiałoby się automatycznie przekładać na treść zaskarżonego aktu. Z okreś­leniem „lepiej” należy łączyć rozmaite konotacje, zawsze pozytywne dla strony korzystającej z przysługującego jej prawa do obrony. Nie można ich ograniczyć do korzyści materialnych. Wartością instru-mentalną jest już sam szacunek porządku prawnego do jednostki, sprawiedliwe jej traktowanie przez organ . W praktyce może to oznaczać, poza wskazaną egzemplifikacją, pomoc stronie nieporadnej w przebrnięciu przez sformalizowane procedury, a także w okreś­lonych wypadkach zwolnienie z kosztów .@page_break@

XVII. Uchybienia w zakresie stosowania omawianych tu procedur należy odnosić do czasu postępowania administracyjnego, które ostatecznie doprowadziło do przyjęcia zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim Sąd unijny podniósł, że w jego trakcie mogła być rozważana kwestia zobowiązań, jakie spoczywały na Komisji Europejskiej w zakresie stosunków solidarności między spółkami dłużnikami, stanowiącymi jeden organizm gospodarczy w świetle art. 101 TFUE. Stwierdził bowiem, że spółki Akzo Nobel NV i Akcros Chemicals Ltd mogły, przy pełnej wiedzy o relacjach w zgrupowaniu naruszającym reguły konkurencji i o toczących się po-stępowaniach w sprawie wspólnego naruszenia, utrzymywać, że miały prawo do uzyskania obniżki kwoty grzywny nałożonej na ich przedsiębiorstwa oraz inne spółki z grupy partnerskiej, obciążone solidarnie grzyw-ną , gdyby posiadały powyższe informacje.
XVIII. Sąd w niniejszej sprawie nadał priorytet komponentom składającym się na prawo do obrony będące aksjologiczną wartością, której nierespektowanie przesądziło o uchyleniu decyzji Komisji Europejskiej. Stwierdził, że bez względu na to, czy Komisja Europejska mogła zasadnie objąć zakresem swego badania zbieżne w czasie rozstrzygnięcie przyjęte przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawie dotyczącej wielu spółek uczestniczących w tym samym naruszeniu oraz sytuację taką, jak rozpatrywana w niniejszym przypadku, dotyczącą szeregu spółek stanowiących jeden organizm gospodarczy, dokonujący naruszeń w długim okresie jego funkcjonowania, należy przyjąć, że skarżącym należało zagwarantować pełne prawo do obrony w trakcie postępowania administracyjnego.

XIX. Instrumenty służące ochronie konkurencji mają charakter zarówno prewencyjny, jak i represyjny. Stosowane – z reguły surowe – sankcje wywierają istotny wpływ na funkcjonowanie przedsiębiorstwa, któremu zarzuca się naruszenie reguł konkurencji. Zachowanie wymogów proporcjonalności staje się niezbędnym elementem poszanowania warunków wynikających z prawa materialnego i proceduralnego . Mając na uwadze powyższe, w orzecznictwie unijnym podkreś­la się, że przestrzeganie prawa do obrony, w tym prawa do wysłuchania, w postępowaniach przed Komisją Europejską, których celem jest nałożenie grzywny za naruszenie reguł konkurencji, wymaga respektowania przez ten organ omawianych procedur, zwłaszcza stworzenia możliwości skutecznego wyrażania opinii w kwestii prawdziwości i znaczenia zarzucanych czynów oraz odnoszenia się do dokumentów wykorzystywanych przez Komisję Europejską na poparcie jej twierdzenia, iż nastąpiło naruszenie postanowień Traktatu . Zgodnie z wymogami rzetelności organ administracji jest zobligowany do przedstawienia motywów podjęcia okreś­lonej decyzji i wykazania w niej przyczyny niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia.

XX. W ścisłym związku z prawem do obrony pozostaje
urzeczywistnienie prawa dostępu do akt sprawy. Komisja Europejska ma zapewnić zainteresowanemu przedsiębiorstwu realne szanse zbadania całokształtu dokumentów z dochodzenia. Zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dotyczy to dokumentów mających znaczenie dla obrony. Odstępstwa od zasady dostępności dotyczą informacji podlegających ochronie jako tajemnica handlowa lub zawodowa . Również zasada poufności odnosi się do niektórych danych przedsiębiorcy uczestniczącego w postępowaniu . Jest już ugruntowane stanowisko sądów unijnych w kwestii tu omawianej, że naruszenie prawa dostępu przed wydaniem decyzji może, co do zasady, spowodować, iż zostanie ona uchylona, jeżeli prawa do obrony zostały naruszone .@page_break@

XXI. Dokumenty zgromadzone przez organ do celów postępowania administracyjnego mogą mieć treść zarówno obciążającą podmiot biorący udział w naruszeniach reguł konkurencji, jak i odciążającą. Zwłaszcza w odniesieniu do pierwszej z wymienionych kategorii ich dostępność jest niezwykle istotna z punktu widzenia pełnego zabezpieczenia prawa do obrony. Jednak o jakości materialnoprawnych standardów ochrony przedsiębiorców przesądza także dostęp do tych drugich. Wymagane standardy rzetelności i obiektywizmu w działaniach organu odnoszą się do dokumentów, które mogą rzutować istotnie na położenie prawne strony. Dokumentami odciążającymi mogą być te, które wskazują na podstęp w działaniu innego uczestnika tego samego porozumienia antymonopolowego albo na rozmiary naruszeń dokonanych przez spółkę dominującą. W świetle powyższego na zauważenie zasługuje jeden z wyroków Sądu unijnego , w którym stwierdza się, że jeśli chodzi o niepodanie do wiadomości dokumentu odciążającego, to zainteresowane przedsiębiorstwo ma wykazać, iż jego nieujawnienie mogło mieć wpływ na przebieg postępowania i treść decyzji Komisji Europejskiej na niekorzyść jej adresata. Wystarczy, że przedstawi argumenty, iż mogło wykorzystać doku-ment w obronie na swoją korzyść. Zainteresowany zatem przedsiębiorca miałby wykazać wpływ niedostar-czonego dokumentu na zmianę jego pozycji jako strony postępowania, a więc na możliwość uzyskania ko-rzystniejszego rozstrzygnięcia . Powyższa interpretacja stawia w niekorzystnym położeniu przedsiębiorcę wobec organu, zwłaszcza ze względu na problemy z dostępem do dokumentów i brak doświadczenia, które dotyczy głównie drobnych przedsiębiorców, często uczestniczących w zgrupowaniu w warunkach braku świadomości o antykonkurencyjnym charakterze zawieranego porozumienia. W okreś­lonych wypadkach taki przedsiębiorca może nawet dochodzić cywilnoprawnych roszczeń z tytułu szkód, jakie poniósł w związku z uczestnictwem w porozumieniu antykonkurencyjnym.

XXII. Zważywszy na fakt, że oprócz mechanizmów ochrony prawa konkurencji w interesie publicznym istnieją podstawy uruchamiania instrumentów komplementarnych w postaci cywilnoprawnych roszczeń odszkodowawczych z tytułu omawianych naruszeń, pojawia się niebezpieczeństwo nadmiaru sankcji, które mogą obciążyć te same podmioty. Kwestia ta nie została jeszcze wystarczająco rozwiązana na szczeblu prawa unijnego. W podmiotowym zakresie uprawnień dochodzonych w trybie prywatnoskargowym na szczególną uwagę zasługuje orzeczenie z 20 wrześ­nia 2001 r. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził w nim, że w ściśle okreś­lonych i uzasadnionych okolicznościami sprawy wypadkach uczestnik zakazanego prawem związku może dochodzić rekompensaty za poniesione szkody. W celu przeciwdziałania nadużyciom prawa muszą być wykazane okoliczności uzasadniające ochronę przedsiębiorcy, takie jak usprawiedliwiony brak wiedzy o charakterze zawieranego porozumienia oraz możliwości wywierania wpływu na jego kształt, a także wyraźne, niekorzystne położenie ekonomiczne wobec drugiej strony. Zakłada się tutaj, że uczestnik porozumienia dochodzący roszczeń cywilnoprawnych działał w dobrej wierze.@page_break@

XXIII. Sądy unijne szczególną wagę przypisują przestrzeganiu standardów dobrej administracji przez or-gany wdrażające prawo ochrony konkurencji. Odnosząc tę powinność do działań (też zaniechań) Komisji Europejskiej, wskazuje się w literaturze przedmiotu i opiniach praktyków na ograniczony charakter kontroli sądowej decyzji administracyjnej. Ponadto w obrocie gospodarczym nadmierne, nieznajdujące uzasadnienia w złożoności sprawy, rozciąganie w czasie postępowań może prowadzić do trudnych do odwrócenia skutków. Zaistniałe naruszenie nie zostaje naprawione przez samo umożliwienie dostępu do akt w postępowaniu sądo-wym . Co więcej, analiza Sądu skupiona jest na kontroli zarzutów prawnych. Jej celem nie jest zastąpienie pełnej analizy sytuacji, dokonywanej w ramach postępowania administracyjnego przed Komisją Europejską, analizą sądów unijnych. Istotne jest także to, że możliwość zapoznania się z niektórymi dokumentami zawartymi w aktach dopiero na etapie postępowania przed sądem unijnym nie sprawi, iż przedsiębiorstwo, które wniosło skargę na decyzję Komisji Europejskiej, znajdzie się w sytuacji zbliżonej do tej, w jakiej byłoby w sytuacji prawidłowego zakończenia postępowania w drodze procedury administracyjnej .

XXIV. Prawo do obrony, w tym prawo do wysłuchania, nie może być rozumiane wąsko, a więc jedynie ja-ko możliwość zajęcia stanowiska przez stronę postępowania. Konsekwencją aktywności przedsiębiorcy powin-na być reakcja organu, czyli rzetelne, obiektywne i bez nieuzasadnionej zwłoki ustosunkowanie się w prowadzonym postępowaniu do stanowiska korzystającego z omawianych procedur . W tym zakresie na uwagę zasługuje wyrok NSA z 6 sierpnia 2015 r. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, NSA stwierdził, że posiada ona usprawiedliwione podstawy, gdyż niektóre zarzuty przeciwko wyrokowi sądu I instancji są trafne. Sąd ten nie wziął pod uwagę okoliczności, że rektor wyższej uczelni nie ustosunkował się do zarzutów skarżącej odnoszących się do niesprawiedliwych kryteriów oceny osiągnięć naukowo-badawczych doktorantów, oraz nie wyjaśnił powstałych sprzeczności w ocenie stanu faktycznego, w związku z czym dopuścił się naruszenia art. 140 p.p.s.a. ze względu na mające tu zastosowanie przepisy k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zarzucone zostało także naruszenie zasady, statuowanej w art. 10 k.p.a., odnoszącej się do gwarancji zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu.

XXV. Ważkim komponentem mechanizmów obronnych przynależnych jednostce jest ściśłe powiązanie ich z zasadą domniemania niewinności i z prawem przedsiębiorcy do niezeznawania przeciwko sobie. Znaczenie tej konstrukcji w prawie ochrony konkurencji związane jest z tym, że prowadzone przed Komisją Europejską postępowania i stosowane sankcje mają charakter zbliżony do instrumentarium karnego. Zasadniczo w prawie karnym jest to prawo do zachowania biernej postawy lub przyjęcia dowolnej linii obrony, z zastrzeżeniem jednak zakazu pomówień i praktyk wprowadzających w błąd, szkodzących innym uczestnikom porozumienia . W praktyce wdrażania przez organ unijnego prawa konkurencji dochodzi niejednokrotnie do złamania zakazu samooskarżenia w związku z wymuszaniem okreś­lonych zeznań. Jak już podniesiono, Komisja ma duże uprawnienia, z reguły uzasadnione koniecznością zabezpieczenia efektywnego zwalczania antykonkurencyjnych zachowań w obrocie. Na przedsiębiorstwach spoczywa obowiązek współpracy z nią, w tym odnośnie do dostarczania jej okreś­lonych dokumentów i informacji. Zwłaszcza pierwszą fazę postępowania charakteryzuje z reguły słabszy standard ochrony przedsiębiorcy, uzasadniany celami gromadzenia materiału na potrzeby identyfikacji naruszeń prawa konkurencji .@page_break@

XXVI. Na uwagę zasługuje wielokrotnie powoływany w piśmiennictwie i w późniejszym orzecznictwie wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 18 października 1989 r. , w którym Sąd ten stwierdził, że prawo do wol-ności od samooskarżania się lub przyznania się do winy odnosi się tylko do osób oskarżonych o przestępstwo w ramach procedury sądowej i w związku z tym nie jest wiązane z badaniem sprawy w zakresie konkurencji. Nie negując potrzeby poszanowania prawa do ochrony w procedurach administracyjnych, Sąd odniósł się do zasady proporcjonalności, stwierdzając, iż przyznanie przedsiębiorstwom prawa do milczenia byłoby wyjściem poza to, co jest konieczne do zachowania prawa, i stanowiłoby nieuzasadnioną przeszkodę dla Komisji w egzekwowaniu prawa konkurencji na wewnętrznym rynku. W późniejszym orzecznictwie Trybunału Spra-wiedliwości pojawia się kontekst osłabiający położenie prawne przedsiębiorstwa w związku z przyjmowaniem, że ma ono dowieść praktyki polegającej na wywieraniu na nie nacisku .

XXVII. W praktyce wdrażania reguł konkurencji muszą być ciągle zestawiane wchodzące w konflikt war-tości: z jednej strony – prawo przedsiębiorcy do obrony, a w jego ramach prawo do wysłuchania, z drugiej zaś – zapewnienie efektywnych mechanizmów rynkowych opartych na konkurencji. Ich skuteczność leży w interesie zarówno ogólnym, jak i indywidualnym przedsiębiorstw do rywalizowania na rynku o klientelę. W celu zabezpieczenia skuteczności wykrywania i sankcjonowania naruszeń Komisja Europejska wprowadziła szereg instrumentów ukierunkowanych na podniesienie efektywności unijnego modelu ochrony konkurencji. Sprawności prowadzonego przez nią postępowania administracyjnego służą domniemania prawne oraz faktyczne . Kwestią otwartą pozostaje ich ocena z punktu widzenia ogólnych zasad prawa, których źródeł można poszukiwać już w krajowych standardach konstytucyjnych. W istocie sprowadzają się one do przerzucenia ciężaru dowodu na przedsiębiorstwo. Trafnie wskazuje się w piśmiennictwie na trudności strony z odparciem stanowiska organu, zważywszy na fakt, że przedsiębiorcy z reguły nie są specjalistami w danej dziedzinie . Niezależnie od tego, czy rzeczywiście spowodowały one swoim działaniem negatywne skutki z punktu widzenia naruszeń reguł konkurencji, mogą zostać uznane za winne, jeżeli nie będą w stanie obalić wzruszalnego domniemania.@page_break@

XXVIII. Odnosząc się w niniejszym materiale do wybranych kwestii z zakresu ochrony proceduralnej przedsiębiorstw w postępowaniu, nie można tracić z pola widzenia unijnego modelu ochrony konkurencji w drodze władztwa proceduralnego opartego na działaniach organu z urzędu, legalnej konstrukcji pozyskiwania (żądania) informacji i dokumentów oraz podejmowania władczych decyzji, których treścią są m.in. sankcje finansowe i nakazy zaprzestania okreś­lonych działań. W niektórych sferach zabezpieczenia reguł konkurencji ma już zastosowanie model bardziej otwarty, ukierunkowany na negocjacje z przedsiębiorcą, łagodzący nierównorzędne relacje przedsiębiorcy z administracją i niepozbawiający go wpływu na finalne rozstrzygnięcie. Ta druga konstrukcja nie musi przekładać się automatycznie na niższy poziom skuteczności ochrony mechanizmów rynkowych. Natomiast jej zaletą jest bardziej podmiotowe traktowanie przedsiębiorcy przez wyprzedzające informowanie go o zarzutach, stwarzanie możliwości szerszego ustosunkowania się do dowodów i współdziałania.

XXIX. Prawo do obrony oraz w jego ramach prawo do wysłuchania przysługujące nie tylko jednostkom, ale także przedsiębiorcom, którym stawiane są zarzuty naruszenia reguł konkurencji, stanowi współcześnie podstawowy standard mający umocowanie zarówno w krajowych ustawach zasadnicznych, jak i w Karcie Praw Podstawowych mającej obecnie moc traktatową. Poważny wkład w kształtowanie normatywnych zrębów prawa do dobrej administracji wniosły sądy unijne, w tym zwłaszcza Trybunał Sprawiedliwości. Jednak w praktyce wdrażania mechanizmów ochrony konkurencji dostrzec można wiele elementów słabych rzutujących na faktyczny poziom ochrony przedsiębiorstw będących uczestnikami postępowania administracyjnego. Ich usunięcie wymagałoby jednak niezbędnych zmian systemowych, w tym odnoszących się do ustrojowych relacji między szerokimi kompetencjami Komisji Europejskiej a ograniczonymi możliwościami kontroli jej działań przez sądy.

Summary of the article:
Right to a fair trial as exemplified by the implementation of the rules of Community law concerning the protection of competition in the public interest
The effective protection of the single market against anti-competitive practices constitutes one of the EU priorities which find their regulation in treaties. The enforcement of the competition rules is based on an administrative model with great supervisory authority of the body implementing them and a significant scope of discretionary powers. Considering the fact that the Charter of Fundamental Rights was granted the status of primary legislation, the legislative activities of the EU or law enforcement practice, or the implementation of the requirements of that legal framework by Member States must not fail to comply with its regulations. This applies to, inter alia, the right of an individual to good administration.
The article raises selected issues concerning the right to defence of an entrepreneur in the enforcement procedure of the law in question. A discussion of case law has a special place in the study, including the judgement of the EU Court of 15 July 2015, which revokes the decision of the European Commission on the grounds that it violated the right to defence of the entrepreneur in the proceedings. A new element in the Court’s argumentation is a certain extension of the right to defence, and within the framework thereof – of the right to being heard, to situations in which the party is given the opportunity to prepare the strategy of his/her defence in a better way. The axiological dimension of the EU Court’s argumentation is harmonized with the case law of administrative courts referred to in the present article.
 
Artykuł pochodzi z czasopisma Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2016/2>>