Najwyższa Izba Kontroli zbadała, czy w Polsce funkcjonuje spójny i kompleksowy system ujawniania i zabezpieczania mienia pochodzącego z przestępstw zapewniający sprawne odzyskiwanie tego mienia. Wnioski nie nastrajają optymistycznie.

 


Zabezpieczone mienie to tylko niewielki odsetek zysku przestępców

NIK zwraca uwagę, że wartość zabezpieczonego mienia pozostawała w dysproporcji do szacowanych dochodów, jakie generowała działalność przestępcza w Polsce, pomimo, że w 2018 r. nastąpił znaczący wzrost wartości zabezpieczonego mienia pochodzącego z przestępstw (z blisko 0,5 mld zł do ponad 1 mld zł rok do roku). Według Biura Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Narkotyków i Przestępczości globalne szacunkowe zyski z przestępczości wynoszą od 2,3 do 5,5 proc. PKB. W przypadku Polski szacunkowe zyski przestępców w latach 2014-2018 wyniosły od 217 mld do 520 mld zł, podczas gdy wartość zabezpieczonego mienia w tym okresie to 2,7 mld zł.

Przepisy coraz skuteczniejsze, ale wciąż są braki legislacyjne

Minister Sprawiedliwości pełni wiodącą rolę w procesie tworzenia polityki karnej i wprowadzania jej w wymiar praktyczny, w tym realnego wpływu na realizację procesu konfiskaty mienia pochodzącego z przestępstw w walce z przestępczością. Zdaniem NIK, organizacja procesu odzyskiwania mienia pochodzącego z przestępstw oraz regulacje prawne istotne dla polityki karnej w tym zakresie, umożliwiały realizację ustawowych zadań przez podmioty uprawnione do identyfikacji, wykonywania zabezpieczenia i orzekania przepadku mienia pochodzącego z działalności przestępczej. Prowadzone w Ministerstwie Sprawiedliwości prace legislacyjne spowodowały istotne zmiany w funkcjonowaniu instytucji przepadku. Między innymi pod koniec kwietnia 2017 r., z półrocznym opóźnieniem, wprowadzono rozwiązania prawne zawarte w ustawie o konfiskacie mienia stanowiące implementację do polskiego porządku prawnego Dyrektywy nr 2014/42/UE. Dzięki temu wprowadzono konfiskatę rozszerzoną, pozwalającą na zwiększenie zakresu stosowanego zabezpieczenia mienia (obejmuje ona m.in.: przepadek majątku pochodzącego w przestępstwa, bez konieczności udowadniania, że pochodzi on z nielegalnej działalności, także w sytuacji gdy majątek ten został przepisany na osoby trzecie). Do dnia zakończenia kontroli nie uregulowano jednak w prawie krajowym instytucji tzw. konfiskaty in rem - chodzi o projekt ustawy „o przepadku mienia w związku z popełnieniem niektórych czynów zabronionych” (projekt ten został wyodrębniony z projektu implementującego dyrektywę 2014/42/UE, a w styczniu 2019 r. był analizowany już pod zmienioną nazwą „o przeciwdziałaniu wykorzystaniu składników mienia do popełnienia czynów zabronionych").

 


Proces odzyskiwania mienia pochodzącego z przestępstw został uwzględniony w krajowych dokumentach strategicznych, w tym w Strategii Sprawne Państwo. NIK zwraca uwagę, że pomimo istotnego znaczenia procesu odzyskiwania mienia w zwalczaniu i zapobieganiu różnym formom przestępczości, do chwili obecnej Minister Sprawiedliwości - Prokurator Generalny nie określił roli, jaką ma on odgrywać w kształtowaniu polityki karnej w tym zakresie. Do tej pory nie opracowano systemowego dokumentu wyznaczającego długofalowe działania państwa w zakresie odzyskiwania mienia pochodzącego z przestępstw. Nie sprecyzowano również celów procesu i powiązanych z nimi priorytetów, koncentrując działania na doraźnie wprowadzanych rozwiązaniach, bez zapewnienia odpowiedniej ich koordynacji.

Europa radzi sobie lepiej

Warto zwrócić także uwagę, iż wskaźnik zabezpieczeń dokonanych w Polsce odbiegał od wskaźników innych państw europejskich. Według badań Europolu w latach 2010-2014 w państwach UE zostało czasowo zajętych lub zamrożonych ok. 2,2 proc. aktywów pochodzących z przestępstw, a 1,1 proc. tych aktywów zostało ostatecznie skonfiskowanych (w Polsce w podobnej długości okresie, tj. w latach 2014-2018, wartość zabezpieczonego mienia wyniosła ok. 0,8 proc. szacowanych zysków z przestępczości).

NIK zwraca uwagę na niski odsetek wydawanych postanowień o zabezpieczeniu majątkowym w stosunku do liczby prowadzonych spraw (przeciętnie 4,3 proc.) i to na podstawie przepadku korzyści majątkowej, a więc obligatoryjnego środka, wymierzonego w pozbawianie sprawcy owoców przestępstwa, a także na wartości faktycznie zabezpieczanego mienia (15 399 zł w sprawie). Należy przy tym zwrócić uwagę, że w 2018 r. przy porównywalnym odsetku wydawanych postanowień o zabezpieczeniu majątkowym jak w latach poprzednich (3,1 proc.), wzrosła średnia wartość faktycznie zabezpieczonego mienia w sprawie (27,9 tys. zł), w stosunku do średniej wartości zabezpieczeń w latach poprzednich (ok. 12 tys. zł w sprawie).

 


Brak spójności działań i monitoringu ich skuteczności

Z ustaleń kontroli NIK wynika, że ani Policja, ani Prokuratura nie monitorowały skuteczności instytucji tymczasowego zajęcia mienia. Dane ujęte w systemach ewidencyjnych Prokuratury, Policji i Straży Granicznej nie były ze sobą spójne m.in. ze względu na brak ujednoliconego słownika pojęciowego oraz brak bieżącego wprowadzania danych do systemów. W wyniku kontroli krzyżowej między Prokuraturą Krajową, a Komendą Główną Policji i Strażą Graniczną stwierdzono, że spośród objętych kontrolą 121 zapisów w Systemie Informatycznym Prokuratury Libra (SIP Libra) tylko osiem okazało się prawidłowych.

NIK zwraca uwagę, że w ustanowionym systemie odzyskiwania mienia nie określano jednolitych pojęć istotnych dla zarządzania i oceny skuteczności procesu odzyskiwania mienia. Poszczególne instytucje stosowały własne definicje oraz zasady szacowania i ewidencjonowania wartości zabezpieczonego/odzyskanego mienia. Ministerstwo Sprawiedliwości gromadziło jedynie dane statystyczne na temat liczby skazanych, wobec których orzeczono przepadek przedmiotów lub korzyści majątkowych, natomiast nie gromadzono danych dotyczących wartości skutecznie wykonanych orzeczeń przepadku, m.in. kwot jakie wpłynęły na rachunki Skarbu Państwa z tytułu przepadku mienia lub zwrotu korzyści majątkowej. Z kolei w Prokuraturze Krajowej, w okresie objętym kontrolą, nie funkcjonował system pozwalający na dokonanie rzetelnej analizy skuteczności procesu zabezpieczeń majątkowych stosowanych przez prokuratorów.

Czytaj też: RPO apeluje o ożywienie instytucji kompensaty dla ofiar przestępstw >

Wnioski pokontrolne

Najwyższa Izba Kontroli skierowała wnioski do Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego o:

  • utworzenie jednolitego systemu zapewniającego należytą ewidencję i zarządzanie zabezpieczonym mieniem oraz sprawną wymianę informacji między powszechnymi jednostkami organizacyjnymi prokuratury a innymi organami procesowymi;
  • opracowanie i wprowadzenie do stosowania przez organy uczestniczące w procesie odzyskiwania mienia pochodzącego z przestępstw jednolitego słownika pojęciowego w celu zagwarantowania wysokiej jakości i spójności danych wynikających z ujednoliconego podejścia do ich prezentacji;
  • zintensyfikowanie działań legislacyjnych służących kompleksowemu uregulowaniu w prawie krajowym instytucji tzw. konfiskaty in rem oraz postulatów legislacyjnych wynikających ze zidentyfikowanych problemów po przeprowadzonych pracach związanych z opracowaniem metodyki zabezpieczeń majątkowych;
  • opracowanie nowych, bądź zmodyfikowanie istniejących mierników oceny skuteczności procesów systemu odzyskiwania mienia w sposób umożliwiający uwzględnienie efektów działania służb i organów współpracujących w zakresie odzyskiwania mienia pochodzącego z przestępstw oraz umożliwiających dokonanie oceny tego systemu na poziomie strategicznym;
  • gromadzenie informacji i danych oraz wypracowanie zasad pomiaru skuteczności wykonania orzeczeń sądowych o charakterze finansowym.