Argumenty, że do takiej decyzji potrzebna jest większość kwalifikowana albo referendum ogólnokrajowe prezentowała część uczestników debaty zorganizowanej w poniedziałek przed redakcję Europejskiego Przeglądu Sądowego i Wolters Kluwer Polska. Przeważał jednak pogląd, że wystarczy do tego większość zwykła.
Czytaj: Unia wyda obligacje i wprowadzi podatki od firm dla ratowania gospodarek po pandemii>>
Komisja będzie mogła nakładać podatki
W ramach porozumienia UE dotyczącego budżetu i funduszu Komisja zobowiązała się do przedstawienia propozycji nowych opłat i podatków, które mają być zasobami własnymi. Chodzi o graniczny podatek węglowy, opłatę cyfrową czy środki z systemu handlu emisjami CO2. Komisja ma zaproponować również dodatkowe nowe zasoby własne, które mogłyby obejmować podatek od transakcji finansowych oraz wkład finansowy związany z sektorem przedsiębiorstw.
Zobacz w LEX: Procedury podatkowe - tarcza antykryzysowa >
Zgodnie z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, decyzja ta wejdzie w życie dopiero po jej zatwierdzeniu przez państwa członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. Wiele państw członkowskich Unii Europejskiej poinformowało już o zakończeniu procedur ratyfikacyjnych, ale w Polsce sprawa jest jeszcze otwarta. Głosowanie przeciwko ratyfikacji zapowiada należąca do rządzącej Zjednoczonej Prawicy Solidarna Polska Zbigniewa Ziobro, a nie wiadomo jak w tym głosowaniu zachowa się opozycja. W tej sytuacji problematyczne może być nawet znalezienie zwykłej większości w tym głosowaniu.
Projekt ustawy o ratyfikacji decyzji o zwiększeniu zasobów własnych Unii Europejskiej ma być we wtorek 12 kwietnia przyjęty przez Radę Ministrów.
Czytaj w LEX: Poprawa ochrony konsumentów i inwestorów na rynku finansowym w dobie pandemii COVID-19 >
Oddanie kompetencji czy znaczne obciążenie państwa?
Jak mówił redaktor naczelny tego czasopisma prof. Stanisław Biernat z Uniwersytetu Jagiellońskiego, były wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego, sporną kwestią jest, czy skutkiem decyzji ratyfikacyjnej ma być „znaczne obciążenie państwa pod względem finansowym” (art. 89 ust. 1 pkt 4 konstytucji RP), czy też „przekazanie organizacji międzynarodowej kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach” (art. 90 ust. 1 Konstytucji RP).
Przyjęcie tego drugiego rozwiązania oznaczałoby, że ustawa, wyrażająca zgodę na ratyfikację decyzji Rady będzie wymagała uchwalenia w szczególnym trybie, a mianowicie przez Sejm większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów (art. 90 ust. 2 Konstytucji RP).
Czytaj w LEX: Pandemia COVID-19 a dostęp do prawa. Polska na tle wyników badania międzynarodowego >
Potrzebne 2/3 głosów w Sejmie i Senacie
Stanowisko takie prezentował podczas debaty dr hab. Jacek Zaleśny, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego. Zwraca on uwagę, że wyrażając zgodę na związanie się decyzją Rady Rzeczpospolita Polska poręcza zobowiązania finansowe zaciągnięte przez Unię Europejską, w ramach których płatności obciążają każde z pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej. I dodaje, że wyrażając tę zgodę Polska wyraża też zgodę na nakładanie przez organy Unii Europejskiej podatków, których płatnikiem będzie Rzeczpospolita Polska. Ekspert przypomniał, że nakładanie podatków jest wyłączną kompetencją Sejmu. Podobny jego zdaniem problem jest z przewidzianym w Decyzji uprawnieniem dla KE do zaciągania pożyczek, które potem obciążałyby państwa. Tymczasem do podejmowania przez państwo zobowiązań uprawniony w Polsce jest wyłącznie minister finansów.
Jeśli zatem część tej kompetencji miałaby być przekazana organowi UE, jego zdaniem polski ustrojodawca w przepisach obowiązującej konstytucji wyraźnie określił, w jakich sytuacjach, jak mają postępować organy władzy publicznej. - Zawsze wtedy, gdy w rachubę wchodzi przeniesienie kompetencji organów władzy państwowej na podmiot zewnętrzny, stosuje się artykuł 90. Czyli albo kwalifikowane postępowanie ustawodawcze w parlamencie, albo referendum ogólnokrajowe - mówił. A kwalifikowane postępowanie ustawodawcze, to większość co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat większością co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów.
Zdaniem prof. Zaleśnego przyjęcie innego scenariusza oznaczałoby wyrażenie zgody na decyzję Rady UE udzielone w trybie niezgodnym z konstytucją. - Byłoby to podstawą do zaskarżenia jej do Trybunału Konstytucyjnego. A skutkiem tego mogłaby być utrata przez nią mocy obowiązującej, z wszystkimi wynikającymi z tego negatywnymi konsekwencjami. Także dla wszystkich decyzji podjętych na podstawie tej ustawy - argumentował. Jednak nie wszyscy prawnicy uznają ten pogląd, twierdząc, że odpowiednią podstawą do tej decyzji polskiego parlamentu jest art. 89 ust. 1 pkt 4 konstytucji, mówiący o „znacznym obciążeniu państwa pod względem finansowym”.
Wystarczy zwykła większość w Sejmie i Senacie
W zorganizowanej przez redakcję Europejskiego Przeglądu Sądowego debacie poza prowadzącym ją prof. Stanisławem Biernatem i prof. Jackiem Zaleśnym, wzięli też udział: prof. Dariusz Adamski (Uniwersytet Wrocławski), prof. Jan Barcz (Akademia Leona Koźmińskiego) i prof. Aleksandra Kustra (Uniwersytet Mikołaja Kopernika).
Inaczej niż prof. Zaleśny patrzy na problem prof. Dariusz Adamski z Uniwersytetu Wrocławskiego, który w swojej opinii kładł nacisk na rozróżnienie, czy chodzi o przekazanie części danej kompetencji, czy też o zrzeczenie się z niej przez państwo. Jak mówił podczas debaty, ta bardzo wysoka wymagana większość w parlamencie, bardzo trudna do uzyskania, może być wymagana tylko w przypadku zrzeczenia się kompetencji. I wtedy miałby zastosowanie artykuł 90. konstytucji. Ale w sytuacji, gdyby Polska wyzbyłaby się danej kompetencji. - Natomiast w razie uznania, że chodzi o węższą formułę, czyli przekazanie tylko części kompetencji, nie dochodzi do jej wyzbycia się, a więc nie ma w takiej sytuacji potrzeby stawiania poprzeczki tak wysoko - mówił prof. Dariusz Adamski. I podkreślał, że art. 90. ma charakter wyjątkowy.
- Art. 90 dotyczy zawierania umowy międzynarodowej, tak jak i art. 89. Art. 90 nie znalazł się w rozdziale XII, tylko wraz z grupą przepisów dot. wyrażenia zgody na związanie się przez RP umową międzynarodową. Dlatego zgadzam się, że jest wyjątkiem od reguły - dotyczącej wyjątkowych umów - dodała prof. Anna Wyrozumska z Uniwersytetu Łódzkiego.
Wyższa większość, to solidniejsza legitymacja
Mniej jednoznaczne stanowisko w tej sprawie zaprezentowała prof. Aleksandra Kustra-Rogatka z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Jej zdaniem, jest kilka argumentów za tym, by zastosować przy ratyfikacji art. 89. - Szczególnie, że decyzja o z 14 grudnia nie jest nowym aktem pranym, ponieważ ma ona zastąpić decyzją z 2014 roku o zasobach własnych Unii Europejskiej - przypomniała. I podkreśliła, że tamta decyzja ratyfikowana była na podstawie artykułu 89. konstytucji.
Prof. Kustra-Rogatka stwierdziła też, że art. 90. konstytucji ma charakter wyjątkowy, a więc powinien być stosowany tylko w nadzwyczajnych sytuacjach. Ale zastrzegła, że nie odrzuca skorzystania przez polski parlament z tej podstawy, bo jak zauważyła, ratyfikacja w tym trybie dawałaby decyzji lepszą legitymizację. Jak mówiła, w niektórych państwach członkowskich ten argument jest brany pod uwagę i podejmowane są tam zabiegi o uzyskanie możliwie dużej większości dla ustaw ratyfikacyjnych.
- Czy jednak wprowadzenie w życie decyzji z 14 grudnia zwiększy kompetencje Unii Europejskiej? - spytał prof. Jan Barcz z Akademii Koźmińskiego w Warszawie. I odpowiedział, że to nie jest oczywiste, ponieważ modyfikacja dotychczasowych zasobów własnych czy wprowadzenie nowych nie jest nową kompetencją. Jak mówił, UE już ma tę kompetencję. - Upoważnienie do działania w zakresie rozbudowywania katalogu zasobów własnych nie będzie przekazaniem kompetencji przez państwa członkowskie, gdyż Unia Europejska już je posiada - mówił prof. Barcz. I opowiadał się raczej za zastosowaniem "mniej wymagającego" trybu, czyli z zastosowaniem zwykłej większości w parlamencie. - Zakres przedmiotowy tej decyzji nie wykracza poza zakres określony w art. 89 ust. 1 pkt 4 konstytucji RP - podsumował.
Także zdaniem prof. Jerzego Kranza z Akademii Koźmińskiego, artykuł 90. konstytucji nie ma w tym przypadku zastosowania. - Unia Europejska stoi ograniczeniami kompetencji państw, to jest jej istota. Jak mówił, zgodnie z Decyzją z 14 grudnia, zasoby własne pobierane są przez państwa członkowskie na podstawie swoich przepisów. - A w tej sytuacji nie można mówić o przekazywaniu kompetencji. Bo jeśli nawet będą nowe unijne podatki, jak np. opłata od plastiku, czy zaciąganie wspólnotowych pożyczek na rynkach kapitałowych, to po pierwsze te instrumenty już istnieją, a po drugie państwa nie utracą takich uprawnień - przekonywał.
Jako zwolennik zastosowania przy ratyfikacji artykułu 89. konstytucji zaprezentował się także prof. Artur Nowak-Far, który podkreślał, że jest w tej dziedzinie zarówno dobra polska praktyka jak i tradycja interpretacyjna. Jak mówił, Decyzja z 14 grudnia nie prowadzi do ustanowienia nowych podatków, ponieważ środki, które mają się złożyć na Fundusz Odbudowy, będą w praktyce składkami państw członkowskich. - Nie ma więc przekazania kompetencji w rozumieniu, chodzi w artkule 90. Jest to tylko sposób ustalania składek - przekonywał.
Ratyfikacja decyzji Rady UE z 14 grudnia 2020 r. w sprawie systemu zasobów własnych UE