Czy prokuratorzy w sądach dyscyplinarnych powstrzymają się od orzekania?

Pod koniec ubiegłego roku Związek Zawodowy Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego przepisy dotyczące składu zgromadzeń w prokuraturach regionalnych. Chodzi o udział w nich prokuratorów funkcyjnych. Teraz wnioskuje do TK o zastosowanie zabezpieczenia dotyczącego sędziów Sądu Dyscyplinarnego przy prokuratorze generalnym, których wybierają także zgromadzenia i którzy – w ocenie związkowców – z tego m.in. powodu mogą być podatni na polityczne wpływy. Mieliby powstrzymać się od orzekania do czasu rozpatrzenia przez TK sprawy dotyczącej konstytucyjności przepisów o zgromadzeniach.

Chodzi o art. 46 par. 1 zd. 2–4 Prawa o prokuraturze, w zakresie, w jakim przewiduje on, że delegatami zgromadzenia prokuratorów są zastępcy prokuratora regionalnego, prokuratorzy okręgowi i prokuratorzy rejonowi. Warto przypomnieć, że zmiany dotyczące samorządu prokuratorskiego wprowadzono za czasów ministra Zbigniewa Ziobry nowelą... specustawy – tarczy antycovidowej. Praktycznie nie zostały też one uzasadnione. W skład zgromadzenia prokuratorów w prokuraturze regionalnej wchodzą delegaci prokuratorów prokuratury regionalnej oraz z prokuratur okręgowych i rejonowych. Delegatami prokuratorów prokuratury regionalnej są zastępcy prokuratora regionalnego oraz pozostali delegaci wybierani w łącznej liczbie równej połowie liczby prokuratorów prokuratury regionalnej przez zebranie prokuratorów prokuratury regionalnej. Delegatami prokuratorów prokuratur okręgowych są prokuratorzy okręgowi oraz pozostali delegaci w łącznej liczbie równej jednej trzeciej liczby prokuratorów prokuratury regionalnej, wybierani przez zebrania prokuratorów prokuratur okręgowych i zebrania prokuratorów prokuratur rejonowych. Natomiast delegatami prokuratorów prokuratur rejonowych są prokuratorzy rejonowi oraz pozostali delegaci w łącznej liczbie równej dwóm trzecim liczby prokuratorów prokuratury regionalnej, wybierani przez zebrania prokuratorów prokuratur rejonowych. Delegatów pochodzących z wyboru wybiera się na okres czterech lat. Co istotne, z rozporządzenia ministra sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury – wynika, że uchwały zgromadzenia prokuratorów zapadają zwykłą większością głosów.

W tym samym wniosku związkowców zakwestionowany został też art. 93 par. 1 Prawa o prokuraturze, zgodnie z którym prokurator generalny może, na wniosek prokuratora krajowego, odwołać prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury lub prokuratora Instytutu Pamięci Narodowej, jeżeli prokurator, pomimo dwukrotnego ukarania przez sąd dyscyplinarny karą dyscyplinarną inną niż upomnienie, popełnił przewinienie służbowe, w tym dopuścił się oczywistej obrazy przepisów prawa lub uchybił godności urzędu prokuratora. Przed podjęciem decyzji o odwołaniu prokurator generalny wysłuchuje wyjaśnień prokuratora, chyba że nie jest to możliwe, oraz zasięga opinii zebrania prokuratorów Prokuratury Krajowej lub właściwego zgromadzenia prokuratorów w prokuraturze regionalnej.

Czytaj: ZZPiPP RP skarży do TK przepisy o zgromadzeniach w prokuraturach regionalnych>>

Sędziowie powinni powstrzymać się od orzekania?

Jak to wiąże się z Sądem Dyscyplinarnym przy Prokuratorze Generalnym? Otóż do zadań zgromadzeń prokuratorów w prokuraturach regionalnych należy wybieranie członków tegoż sądu. Zgodnie z przepisami Krajowa Rada Prokuratorów ustala ogólną liczbę członków Sądu Dyscyplinarnego przy Prokuratorze Generalnym oraz wskazuje liczbę sędziów wybieranych przez zebranie prokuratorów Prokuratury Krajowej i tych wybieranych właśnie przez zgromadzenia prokuratorów w prokuraturach regionalnych.

ZZPiPP RP – jak ustaliło Prawo.pl – wniósł właśnie do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o udzielenie zabezpieczenia swojego wcześniejszego wniosku poprzez:

• zobowiązanie członków Sądu Dyscyplinarnego przy Prokuratorze Generalnym wybranych przez zgromadzenia prokuratorów ukształtowane na podstawie zaskarżonych przepisów (art. 46 par. 1 zd. 2–4 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze) do powstrzymania się od orzekania;
• zobowiązanie Prokuratora Generalnego do powstrzymania się od korzystania z kompetencji przewidzianych zaskarżonym przepisem art. 93 par. 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze;

do czasu rozpoznania sprawy przez Trybunał Konstytucyjny.

Czym to uzasadniono? Po pierwsze związkowcy wskazali, że na podstawie utrwalonego już orzecznictwa dopuszczalne jest stosowanie środków tymczasowych także w oparciu o art. 36 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który – w zakresie nieuregulowanym w ustawie – do postępowania przed Trybunałem nakazuje stosować odpowiednio przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego. – Jak wskazał Trybunał – w wydanym w pełnym składzie Trybunału – postanowieniu z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt K 34/15, (…) odpowiednio stosowany art. 755 par. 1 k.p.c. daje Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencje do zabezpieczenia wniosku w taki sposób, „jaki stosownie do okoliczności uzna za odpowiedni" – zaznaczono. I dodano, że w niniejszej sprawie brak udzielenia zabezpieczenia uniemożliwi lub poważnie utrudni wykonanie zapadłego w sprawie orzeczenia Trybunału.

W uzasadnieniu wskazano również, że nieustannie działa Sąd Dyscyplinarny przy Prokuratorze Generalnym, który rozpatruje indywidualne sprawy dyscyplinarne prokuratorów. - W sprawach tych orzekają członkowie wybrani przez zgromadzenia prokuratorów w prokuraturach regionalnych, które to zgromadzenia zostały ukształtowane na podstawie zaskarżonych przez wnioskodawcę przepisów. Dalsze orzekanie otwiera również drogę do skorzystania przez prokuratora generalnego z kompetencji, o której mowa w art. 93 par. 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze. Z kolei przepisy ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze nie przewidują wprost konieczności wznowienia postępowań dyscyplinarnych czy też reasumpcji wykonania przez Prokuratora Generalnego kompetencji, o której mowa w art. 93 par. 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, po wydaniu orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny - podsumowano w uzasadnieniu.

Nieuwzględniane wnioski o wyłączenie sędziego dyscyplinarnego

Zapytaliśmy o to prokuratora Jacka Skałę, przewodniczącego ZZPiPP RP. - Jesteśmy bardzo zaniepokojeni systemem sądownictwa dyscyplinarnego. W tym momencie mamy sytuację tego rodzaju, że istnieją poważne wątpliwości, czy sędziowie Sądu Dyscyplinarnego dla prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym zostali prawidłowo powołani. W naszej ocenie wyboru sędziów dokonały zgromadzenia prokuratur regionalnych, obradujące w składach sprzecznych z ustawą Prawo o prokuraturze. Ustawa ta jest wewnętrznie niespójna. Z jednej strony bowiem zakłada parytet dla wszystkich szczebli organizacyjnych prokuratury, czyli po 1/3 dla rejonów, okręgów i prokuratur regionalnych, a z drugiej z urzędu wprowadza do tych zgromadzeń grupę prokuratorów funkcyjnych, przekształcając zresztą samorząd prokuratorski w coś na kształt narady służbowej funkcyjnych. W rezultacie wszystkie decyzje zgromadzeń w tym kształcie są podejmowane wadliwie. Najbardziej chyba doniosła jest ta o wyborze sędziów, bo sędziowie ci cały czas orzekają. Zawieszają prokuratorów, utrzymując decyzje przełożonych w mocy, przedłużają zawieszenia, obniżają wynagrodzenia i wreszcie orzekają kary dyscyplinarne - mówi.

I dodaje, że ma to też duże znaczenie dla Skarbu Państwa.

W jednej ze spraw, w której jestem obrońcą dyscyplinarnym, Sąd Najwyższy uchylił zastosowane jeszcze w 2022 roku zawieszenie prokuratora. Było ono połączone z obniżeniem wynagrodzenia. W rezultacie teraz Prokuratura Okręgowa w Katowicach musi mu wyrównać płace za okres prawie dwóch lat wraz z należnymi odsetkami. Gdyby to teraz przełożyć na wszystkie sprawy, także te w biegu, robi się poważny problem - zaznacza prokurator Skała.

Ryzyko politycznych wpływów na "dyscyplinarki"?

Według prokuratora Skały, w niektórych sprawach dyscyplinarnych można wręcz „odnieść wrażenie pośpiechu i dążenia za wszelką cenę do zakończenia jej ukaraniem" prokuratora. - Gdyby się okazało, że Trybunał Konstytucyjny podzieliłby nasze wątpliwości, cały dorobek orzeczniczy sądów dyscyplinarnych nadawałby się do kosza. Aby nie generować w tym obszarze większych szkód, wystąpiliśmy o zabezpieczenie polegające na zobowiązaniu do powstrzymywania się od orzekania do czasu uporządkowania sytuacji i składu zgromadzeń. Niezależnie od powyższego sądy w ramach swojej niezawisłości orzeczniczej już teraz powinny zawieszać postępowania do czasu orzeczenia TK, niezależnie od tego, czy udzieli on zabezpieczenia, czy nie. Ważne jest również zablokowanie prerogatywy ministra sprawiedliwości – prokuratora generalnego – do arbitralnego wydalenia ze służby po dwukrotnym ukaraniu. Patrząc na tempo pracy sądów w niektórych sprawach, istnieje poważne ryzyko, że ta prerogatywa mogłaby zostać użyta i to ze względów - niestety - politycznych - mówi.

Skała dodaje, że na niekonstytucyjny skład zgromadzeń zwracali uwagę także członkowie Stowarzyszenia Lex Super Omnia (zapytaliśmy Stowarzyszenie o wniosek ZZPiPP RP, do czasu publikacji tekstu nie otrzymaliśmy odpowiedzi).

Tak więc środowisko nie ma raczej wątpliwości, że coś ze składami zgromadzeń i sądownictwem dyscyplinarnym jest nie tak - podsumowuje. 

Prokurator Sebastian Bańko z Prokuratury Regionalnej w Warszawie, wykładowca Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, który w latach 2018–2024 reprezentował Prokuratora Generalnego przed TSUE i TK, nie ma wątpliwości, że przepisy dotyczące samorządu prokuratorów, ale też wyłaniania prokuratorskich sędziów dyscyplinarnych do Sądu Dyscyplinarnego przy Prokuratorze Generalnym, nie spełniają swojej roli i mogą wiązać się z ryzykiem nacisku władzy wykonawczej na konkretne sprawy. 

 Przepisy dotyczące zgromadzenia prokuratorów zostały umieszczone w rozdziale dotyczącym samorządności. Tymczasem praktyka ostatnich lat pokazuje, że składy tych zgromadzeń są w dużej mierze złożone z prokuratorów funkcyjnych, którzy są przecież powoływani przez I. Zastępcę prokuratora generalnego - prokuratora krajowego, a zatem pośrednio przy udziale władzy wykonawczej, gdyż nadal, mimo zapowiedzi, planów i projektu, nie rozdzielono funkcji ministra sprawiedliwości od funkcji prokuratora generalnego. A to z kolei powoduje, że wybór sędziów dyscyplinarnych przez zgromadzenia regionalne zwykłą większością głosów nie stwarza wrażenia braku podatności na wpływy polityczne - mówi.

Precyzuje również sam problem ze zgromadzeniami prokuratorów w prokuraturach regionalnych. - Prawdą jest, że art. 46 Prawa o prokuraturze na pierwszy rzut oka może wyglądać niegroźnie. Natomiast w rzeczywistości w niektórych prokuraturach regionalnych dochodzi do sytuacji, kiedy w skład zgromadzeń prokuratorów wchodzą nawet w ponad 50 proc. osoby funkcyjne. Jak to się dzieje? Prokurator generalny, jako minister sprawiedliwości, na podstawie rozporządzenia wytycza przecież, ile jest np. prokuratur regionalnych, okręgowych, rejonowych; wytycza zatem liczbę prokuratorów funkcyjnych w prokuraturze. Jeżeli w Warszawie są przykładowo dwie prokuratury okręgowe, to dwóch prokuratorów okręgowych wchodzi w skład zgromadzenia, a do tego dochodzą prokuratorzy rejonowi – jak jest ich szesnastu, to szesnastu prokuratorów funkcyjnych dołącza do zgromadzenia. Liczba pozostałych członków zgromadzenia zależy od etatyzacji danego regionu, za którą odpowiada… Prokuratura Krajowa - podsumowuje.

Czytaj: Prof. Kremens: Projekt Prawa o ustroju Prokuratury zabezpiecza wynagrodzenia>>

Termin złożenia wniosku zaskakujący?

Dr Michał Gabriel-Węglowski, członek zespołu problemowego ds. prokuratury Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury, ale też sędzia Sądu Dyscyplinarnego, podkreśla, że jego zdziwienie budzi moment złożenia wniosku o zabezpieczenie.

- Warto przypomnieć, że zaskarżony przepis dotyczący kształtu zgromadzeń prokuratorskich wszedł w życie 6 lat temu, zaś norma umożliwiająca odwołanie prokuratora ze stanowiska przez prokuratora generalnego (po dwukrotnym uprzednim ukaraniu przez sąd dyscyplinarny karą surowszą niż upomnienie) obowiązuje od początku istnienia obecnej ustawy uchwalonej przez większość parlamentarną Zjednoczonej Prawicy w 2016 r. Zresztą podobny przepis istniał także w ustawie o prokuraturze z 1985 r. Przedziwne, że związkowi i kierującemu nim od wielu lat przewodniczącemu artykuły te nie przeszkadzały tak długo, a teraz są nagle problemem. W ramach tych uregulowań wybrano zarówno sędziów Sądu Dyscyplinarnego obecnej kadencji, jak i poprzedniej, lat 2020–2024 – mówi. I pyta retorycznie, czy to oznacza, że wtedy sąd był „w porządku" i zgodny z Konstytucją.

- Jako sędzia tego sądu powstrzymam się na razie od odniesienia się do kwestii zakazu jego działania, który miałby zostać ewentualnie ustanowiony postanowieniem zabezpieczającym Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli takie orzeczenie zapadnie, wtedy problem się zmaterializuje, wymagając zajęcia stanowiska – mówi. Zapewnia równocześnie, że projekt nowego Prawa o ustroju prokuratury, które jest obecnie procedowane na forum całej Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury, dość istotnie wzmacnia rolę organów kolegialnych prokuratury.

Między innymi przywraca Krajową Radę Prokuratury w mniej politycznym kształcie niż ta z lat 2010–2016, wzmacnia - lub jak kto woli, wyrównuje - siłę głosu prokuratorów szczebla rejonowego, czy też przewiduje istotny udział zgromadzenia prokuratury okręgowej w wyborze jej szefa - mówi.

Prokurator Bańko z kolei uważa, że zmiany w przepisach powinny pójść w takim kierunku, by zgromadzenia były tworzone w zdecydowanej większości przez niefunkcyjnych prokuratorów i żeby to oni wybierali członków prokuratorskiego sądu dyscyplinarnego. 

 Jeżeli sprawy dyscyplinarne sędziów w I instancji ma rozpatrywać prokuratorski sąd dyscyplinarny, to powinni go tworzyć prokuratorzy wybierani przez zwykłych prokuratorów, tak by ryzyko nacisków politycznych było jak najmniejsze. Pozostaje mieć nadzieję, że Trybunał Konstytucyjny dostrzeże problem, że samorząd prokuratorski tak naprawdę, przy obecnym kształcie przepisów, samorządem nie jest - podsumowuje.