Czy powinno się łączyć funkcję prezesa WSA i przewodniczącego wydziału?
Prawo wprost dopuszcza, aby prezes wojewódzkiego sądu administracyjnego jednocześnie kierował jednym z jego wydziałów orzeczniczych. W mniejszych sądach regulamin wewnętrznego urzędowania ogranicza przy tym możliwość powierzenia kierowania wydziałem innemu sędziemu. Problem nie polega więc na samej legalności kumulacji funkcji ani na ocenie konkretnej osoby, lecz na tym, czy konstrukcja organizacyjna zapewnia wystarczające rozdzielenie czynności wykonawczych i kontrolnych, zwłaszcza gdy przedmiotem skargi staje się administracyjne działanie przewodniczącego wydziału, który jest zarazem prezesem sądu – pisze dr Bartosz Bacia, radca prawny, współautor „Standardu antykorupcyjnego dla biznesu” UN Global Compact.
Punktem wyjścia jest art. 17 par. 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.). Przepis ten stanowi, że wydziałem w wojewódzkim sądzie administracyjnym kieruje prezes lub wiceprezes sądu albo wyznaczony sędzia. Z samego faktu jednoczesnego pełnienia funkcji prezesa sądu i przewodniczącego wydziału nie można zatem wywodzić naruszenia prawa. Taki model został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany.
Czytaj: Prezes NSA proponuje uproszczenia procedur i ograniczenie jawności rozpraw>>
Ustawa dopuszcza kumulację, a regulamin ogranicza alternatywy
Znaczenie ma jednak par. 4 Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z nim prezes WSA może wyznaczać sędziów do kierowania wydziałami orzeczniczymi, jeżeli w sądzie utworzono więcej niż dwa wydziały orzecznicze lub gdy w skład sądu wchodzi więcej niż 20 sędziów. W sądzie, który nie spełnia żadnej z tych przesłanek, ustawowa alternatywa w postaci „wyznaczonego sędziego” zostaje więc istotnie ograniczona przez regulamin. Kumulacja funkcji prezesa lub wiceprezesa z kierowaniem wydziałem staje się w takim sądzie nie tyle swobodną decyzją, ile konsekwencją przyjętego modelu normatywnego.
Dlatego trafniej będzie tu mówić nie o klasycznym konflikcie interesów, lecz o potencjalnym konflikcie ról. Ta sama osoba może wykonywać czynności jako przewodniczący wydziału, a następnie – jako prezes sądu – znaleźć się w pozycji organu właściwego do oceny skargi dotyczącej działalności sądu, w której ta czynność została podjęta. Problem ma zatem przede wszystkim charakter ustrojowy i proceduralny.
Prezes i przewodniczący działają na różnych poziomach organizacji sądu
Zakres kompetencji prezesa WSA określa przede wszystkim art. 20 par. 1 p.u.s.a. Prezes kieruje sądem, reprezentuje go na zewnątrz oraz wykonuje czynności administracji sądowej i inne czynności przewidziane w ustawie. Przepisy art. 37, art. 37a oraz art. 40 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (u.s.p.), stosowane odpowiednio na podstawie art. 29 p.u.s.a., przyznają osobom sprawującym nadzór nad działalnością administracyjną m.in. prawo wglądu w czynności sądu, żądania wyjaśnień i usunięcia uchybień, a prezesowi NSA i prezesowi WSA także kompetencję do uchylania zarządzeń administracyjnych niezgodnych z prawem. Nadzór ten nie może oczywiście ingerować w dziedzinę objętą niezawisłością sędziowską.
Przewodniczący wydziału działa na poziomie konkretnej jednostki organizacyjnej. Zgodnie z par. 21 Regulaminu kieruje wydziałem oraz wykonuje – w zakresie jego zadań – część czynności prezesa. Do jego czynności należy m.in. przekazywanie spraw sędziom zgodnie ze szczegółowymi ustaleniami kolegium sądu, ustalanie terminów posiedzeń w składach trzyosobowych, ustalanie składów orzekających i ich przewodniczących, przeprowadzanie losowań w przypadkach przewidzianych regulaminem oraz kontrolowanie sprawności biegu spraw, terminowości sporządzania uzasadnień i pracy sekretariatu.
Nie oznacza to uznaniowej swobody w dysponowaniu sprawami. Zgodnie z par. 22 Regulaminu szczegółowe zasady przydziału spraw określa kolegium sądu. Co do zasady sędziego sprawozdawcę w kolejnych sprawach wskazuje się według kolejności wynikającej z alfabetycznej listy sędziów wydziału (par. 23 ust. 2). Losowanie ma charakter szczególny i znajduje zastosowanie m.in. po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, w razie wyłączenia sędziego, przy badaniu wymogów niezawisłości i bezstronności oraz w sprawie ze skargi o wznowienie postępowania (par. 28). Rola przewodniczącego jest więc istotna, ale wykonywana w ramach reguł wyznaczonych przez ustawę, regulamin i kolegium sądu.
Czytaj więcej: Co w projekcie zmian w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Szczecin: modelowy przykład problemu ustrojowego
Aktualna informacja publikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wskazuje, że Prezes WSA w Szczecinie jest jednocześnie Przewodniczącym Wydziału II. Wiceprezes sądu przewodniczy natomiast Wydziałowi I. W sądzie funkcjonują dwa wydziały orzecznicze, a na publikowanych listach obu wydziałów figuruje łącznie trzynastu sędziów.
Przykład Szczecina jest interesujący dlatego, że pokazuje skutek współdziałania art. 17 par. 2 p.u.s.a. i par. 4 Regulaminu: w mniejszym sądzie łączenie funkcji kierowniczych może być rozwiązaniem wprost wpisanym w obowiązującą konstrukcję prawną.
Pytanie o słuszność przyjętego rozwiązania pojawia się dopiero wtedy, gdy przedmiotem skargi staje się administracyjne lub organizacyjne działanie przewodniczącego wydziału, a osoba pełniąca tę funkcję jest zarazem prezesem sądu.
Skarga na działanie przewodniczącego a właściwość prezesa sądu
Tryb przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków dotyczących działalności wojewódzkich sądów administracyjnych opiera się na odpowiednim stosowaniu przepisów Działu I Rozdziału 5a Prawa o ustroju sądów powszechnych oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 2012 r. w sprawie skarg i wniosków dotyczących działalności sądów powszechnych. Podstawę odpowiedniego stosowania tych regulacji stanowi art. 29 p.u.s.a. Taką podstawę prawną wskazuje również sam WSA w Szczecinie w informacji o trybie rozpatrywania skarg i wniosków.
Art. 41b par. 1 u.s.p. stanowi, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi lub wniosku dotyczących działalności sądu jest prezes sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia przy tym na swojej stronie, że skargi i wnioski dotyczące działalności wojewódzkich sądów administracyjnych rozpatrują prezesi tych sądów, natomiast Prezes NSA jest właściwy m.in. w sprawach dotyczących działalności prezesów WSA oraz działa jako organ wyższego stopnia wobec wojewódzkich sądów administracyjnych.
Na tym tle powstaje szczególna sytuacja. Jeżeli skarga dotyczy czynności podjętej przez przewodniczącego wydziału, który jest jednocześnie prezesem sądu, dla ustalenia właściwości znaczenie ma kwalifikacja przedmiotu skargi. Jeżeli zostanie ona potraktowana jako skarga dotycząca działalności sądu lub wydziału, punktem wyjścia jest właściwość prezesa WSA. Jeżeli natomiast zostanie uznana za skargę dotyczącą działalności prezesa WSA, właściwy jest Prezes NSA.
Przepisy regulujące ten tryb nie ustanawiają szczególnej reguły kolizyjnej dla czynności dokonanej przez tę samą osobę w odrębnej funkcji przewodniczącego wydziału. Nie ma też podstaw do automatycznego utożsamienia każdej czynności osoby będącej prezesem z „działalnością prezesa” – jeżeli czynność została podjęta w ramach kompetencji przewodniczącego wydziału. Właśnie ta niejednoznaczność tworzy zasadniczy problem organizacyjny: kwalifikacja skargi może przesądzać o tym, czy będzie ją rozpatrywać ta sama osoba, której działanie jest kwestionowane.
Zastępstwo prezesa jest możliwe, ale przepisy nie przewidują automatycznego wyłączenia
Analiza nie byłaby pełna bez art. 20 par. 3 p.u.s.a., zgodnie z którym prezesa wojewódzkiego sądu administracyjnego zastępuje wiceprezes sądu lub wyznaczony sędzia. Ustawa zna więc mechanizm zastępstwa prezesa. Nie wynika jednak z tego przepisu szczególna norma nakazująca zastosowanie zastępstwa zawsze wtedy, gdy skarga dotyczy czynności podjętej wcześniej przez prezesa w funkcji przewodniczącego wydziału.
To rozróżnienie jest istotne. W regulacji trybu skargowego brak wyraźnej normy odpowiadającej klasycznej instytucji wyłączenia organu lub osoby z powodu wcześniejszego udziału w kwestionowanej czynności. Problem polega właśnie na pozostawieniu tej sytuacji bez szczegółowego uregulowania.
Rozporządzenie z 9 maja 2012 r. przewiduje możliwość zbierania niezbędnych dowodów, informacji i wyjaśnień w toku rozpatrywania skargi. Gdy skarga dotyczy własnej wcześniejszej czynności osoby rozpatrującej ją w innej funkcji, standard instytucjonalnej bezstronności przemawia za takim zorganizowaniem postępowania, aby ocena nie miała charakteru faktycznej kontroli własnego działania.
Europejskie standardy: nacisk na przejrzystość
Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich (CCJE) w Opinii nr 19 (2016) dotyczącej roli prezesów sądów podkreśla, że prezes powinien działać jako gwarant niezależności i bezstronności sądu oraz poszczególnych sędziów. Dokument zwraca także uwagę na potrzebę przejrzystych, obiektywnych zasad w tych obszarach zarządzania sądem, które mogą oddziaływać na wykonywanie funkcji orzeczniczej.
Podobnie ostrożnie należy korzystać z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W sprawie DMD GROUP, a.s. przeciwko Słowacji (wyrok z 5 października 2010 r., skarga nr 19334/03) prezes sądu przeniósł konkretną sprawę do własnego referatu, a następnie sam ją rozstrzygnął. W sprawie Miracle Europe Kft przeciwko Węgrom (wyrok z 12 stycznia 2016 r., skarga nr 57774/13) problemem było uznaniowe przekazanie sprawy pomiędzy sądami bez dostatecznie określonych kryteriów. W obu przypadkach zasadnicze znaczenie miało prawo do sądu ustanowionego ustawą i ochrona przed arbitralnym wpływem na obsadę lub właściwość.
Stany faktyczne tych spraw są znacznie dalej idące niż samo łączenie funkcji prezesa WSA i przewodniczącego wydziału. Orzeczenia ETPCz nie dają podstaw do twierdzenia, że polska konstrukcja jako taka narusza art. 6 EKPC. Pokazują jednak znaczenie mechanizmów, które ograniczają możliwość indywidualnego, nieprzejrzystego oddziaływania osoby pełniącej funkcję administracyjną na tok i obsadę konkretnej sprawy.
Austria: skuteczne mechanizmy strukturalne
Porównanie z Austrią jest użyteczne przede wszystkim jako analiza mechanizmów instytucjonalnych, a nie jako dowód, że polski model jest sprzeczny z jakimś jednolitym europejskim standardem.
W Austrii właściwym punktem odniesienia dla sądów administracyjnych jest art. 135 ust. 2 i 3 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG), a nie art. 87 ust. 3 dotyczący sądów powszechnych. Art. 135 ust. 2 nakazuje, aby zadania sądu administracyjnego zostały z góry, na ustawowo określony czas, rozdzielone pomiędzy sędziów jednoosobowych i senaty przez zgromadzenie ogólne albo wybrany przez nie komitet, w którego skład wchodzą prezes, wiceprezes i określona ustawą liczba innych członków sądu. Ustęp 3 ogranicza możliwość odebrania sprawy sędziemu, któremu przypadła ona według tego podziału.
Austriacki Verwaltungsgerichtshof opisuje tę zasadę jako zasadę stałego podziału czynności; reguły rozdziału spraw mają być ustalone z góry, po ich ustaleniu nikt nie powinien móc wpływać na przydział konkretnej sprawy, a przestrzeganie reguł powinno podlegać kontroli.
Legalność nie usuwa potrzeby reguły na wypadek konfliktu ról
Z polskiego prawa nie wynika zakaz jednoczesnego pełnienia funkcji prezesa WSA i przewodniczącego wydziału. W mniejszych sądach regulamin może wręcz silnie sprzyjać takiej kumulacji, ograniczając możliwość wyznaczenia do kierowania wydziałem sędziego niebędącego prezesem ani wiceprezesem. Postulat całkowitego rozdzielenia tych stanowisk nie może więc być przedstawiany jako prosty wymóg obowiązującego prawa.
Jednocześnie obowiązujące przepisy nie rozstrzygają w sposób wystarczająco wyraźny szczególnej sytuacji, w której skarga dotyczy administracyjnego działania przewodniczącego wydziału, a przewodniczącym jest prezes sądu. Art. 20 par. 3 p.u.s.a. pozwala na zastępowanie prezesa przez wiceprezesa lub wyznaczonego sędziego, lecz regulacja trybu skargowego nie zawiera szczególnej normy nakazującej zastosowanie tego mechanizmu właśnie z powodu wcześniejszego udziału prezesa w kwestionowanej czynności.
Najbardziej przekonujący postulat de lege ferenda nie musi zatem polegać na bezwzględnym zakazie łączenia stanowisk. Wystarczające mogłoby być wprowadzenie jednoznacznej reguły, że skargę dotyczącą czynności podjętej przez prezesa WSA w innej funkcji kierowniczej rozpatruje Prezes NSA. Taka regulacja usuwałaby wątpliwość co do właściwości bez podważania organizacyjnych powodów, dla których w mniejszych sądach prezes lub wiceprezes kierują wydziałami.
Przykład WSA w Szczecinie pokazuje realny punkt styku dwóch ról przewidzianych przez prawo. Dobra konstrukcja ustrojowa powinna rozstrzygać taki przypadek z góry, zamiast pozostawiać odpowiedź na pytanie, kto kontroluje kwestionowaną czynność przewodniczącego wydziału, zależną od kwalifikacji skargi i praktyki konkretnego sądu. Właśnie w tym – a nie w samej kumulacji stanowisk – tkwi zasadniczy problem.
