Prof. Gajda-Roszczynialska: Asesura może nadal budzić wątpliwości konstytucyjne, rozważamy możliwe opcje
Instytucja asesora może nadal budzić wątpliwości konstytucyjne, więc pracując nad systemowym uregulowaniem dojścia do urzędu sędziego, rozważamy możliwe opcje. Praktycznym problemem jest to, że asesorzy stają się kartą przetargową w sporach politycznych, co pokazuje szereg przykładów z ostatnich lat. Rozwiązaniem nie jest ich uwzględnienie w Konstytucji i wprowadzenie „niezawisłości asesora”, konieczne jest zaproponowanie nowoczesnych rozwiązań zgodnych ze standardami europejskimi – mówi sędzia dr hab. Katarzyna Gajda-Roszczynialska, prof. UŚ, przewodnicząca Zespołu Problemowego do Spraw Zreformowania Zasad Dostępu do Urzędu Sędziego.
Profesor dodaje, że prace są zsynchronizowane z założeniami dotyczącymi jednolitego statusu sędziego. Docelowo, aby rozwiązania te funkcjonowały, muszą znajdować dopełnienie w sprawnie funkcjonującym systemie dyscyplinarnym.
Zespół Problemowy do Spraw Zreformowania Zasad Dostępu do Urzędu Sędziego działa w ramach Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury.
Patrycja Rojek-Socha: W Komisji Kodyfikacyjnej kończą się prace nad Prawem o prokuraturze, a jednym z założeń jest rezygnacja ze stanowiska asesora na rzecz młodszego prokuratora. Tożsame zmiany czekają asesorów sądowych?
Katarzyna Gajda-Roszczynialska: Rzeczywiście nowa ustawa ustrojowa prokuratorów jest finalizowana i mam nadzieję, że Komisja Kodyfikacyjna przyjmie ją we wrześniu, najpóźniej w październiku. Prawdą jest również, że projekt zakłada zmianę modelu dojścia do zawodu prokuratora. Niemniej jednak w polskim systemie prawnym – odmiennie niż np. w modelu włoskim gdzie sędziowie i prokuratorzy przynależą do jednej kategorii konstytucyjnej „magistrati” – konstytucyjna pozycja sędziów i prokuratorów nie jest tożsama. Dlatego naturalne jest, że dojście do urzędu sędziego nie musi być uregulowane dokładnie w taki sam sposób jak dojście do zawodu prokuratora.
Czytaj też w LEX: Instytucja asesora sądowego w polskim systemie wymiaru sprawiedliwości – czy istnieje potrzeba reformy jej statusu ustrojowego? >
W tym miejscu warto podkreślić, że instytucja asesora wywodzi się u nas z okresu międzywojennego, gdy zauważono konieczność stworzenia mechanizmów przygotowujących do wykonywania urzędu sędziego także poprzez wykonywanie czynności orzeczniczych przed objęciem urzędu sędziego. Model ten był utrzymany także po II wojnie światowej oraz po 1989 roku. Po ustanowieniu obowiązującej Konstytucji z 1997 roku pojawiły się wątpliwości co do powiązań asesorów z władzą wykonawczą w kontekście konstytucyjnej zasady niezależności sądów i niezawisłości sędziów. W szczególności w wyroku z dnia 24 października 2007 r. (SK 7/06), uznając za niezgodną z Konstytucją instytucję asesora sądowego, przyjął, że co do zasady wszystkie sprawy powinny być rozpatrywane przez niezależne i niezawisłe sądy, a powierzenie przez Ministra Sprawiedliwości jako reprezentanta władzy wykonawczej de facto władzy sądowniczej asesorom bez należytych gwarancji niezależności i niezawisłości Konstytucję narusza. Co ważne, Trybunał dopuścił także wyjątki w tym zakresie, które pozwalają na orzekanie asesorom. Skutkiem tego i kolejnych wyroków TK wprowadzone zostały zmiany m.in. po przywróceniu asesury w zakresie procedury powoływania asesorów, ale w naszej ocenie te wątpliwości konstytucyjne nie zostały nadal całkowicie wyeliminowane.
Czytaj: Sądowi asesorzy do likwidacji? W Komisji Kodyfikacyjnej analiza, jak ich zastąpić>>
Co budzi największe zastrzeżenia?
Należy przypomnieć, że w 2007 r. TK oparł swoje rozstrzygnięcie na założeniu, że dotychczasowe rozwiązania nie dawały gwarancji niezawisłości asesorom z uwagi na zbytnie uzależnienia procedury nominacyjnej od władzy wykonawczej ( do pełnienia funkcji asesor był powołany przez ministra sprawiedliwości, bez udziału KRS, konieczna była zgoda kolegium ), a także możliwość wpływu sędziego konsultanta na treść konkretnego orzeczenia wydanego w sprawie. Czyli przede wszystkim na założeniu braku konstytucyjnych gwarancji niezależności i niezawisłości asesorów na poziomie konstytucyjnym i ustawowym, ale także ram czasowych asesury. W dniu dzisiejszym można rozważać, czy część tych argumentów nie jest nadal aktualna, a dodatkowo należy zauważyć, że w przestrzeni ostatnich lat sądy europejskie ustanowiły nowy standard sądu ustanowionego ustawą, standard ten winien odnosić się także do asesorów. Teoretycznie mamy gwarancje nieusuwalności asesora zapewnione w art. 106 k p.u.s.p., albowiem asesor sądowy jest mianowany na czas nieokreślony i pełni obowiązki sędziego przez okres 4 lat od dnia objęcia stanowiska asesorskiego (art. 106 i p.u.s.p.). Teoretycznie czasu tego nie można modyfikować. Ale art. 106k Prawa o ustroju sądów powszechnych reguluje też kwestie wygaśnięcia lub rozwiązania stosunku służbowego asesora sądowego. Brakuje konstytucyjnego zagwarantowania niezależności asesorów (gwarancja ta jest wyłącznie na poziomie ustawowym) oraz aspekcie czasowym. Wróćmy do art. 106 k - par. 1 wskazuje, że asesor sądowy jest nieusuwalny, ale z par. 4, że można z nim rozwiązać stosunek służbowy np. w sytuacji nieprzedstawienia przez Krajową Radę Sądownictwa wniosku o powołanie go do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim - z dniem uprawomocnienia się uchwały KRS. Mamy tu sprzeczność. Z punktu widzenia konstytucyjnego, żeby sprawować wymiar sprawiedliwości, trzeba być nieusuwalnym i tylko w przypadkach określonych w konstytucji można zaprzestać być sędzią. Także asesor, podobnie jak sędzia, powinien być nieusuwalny. Ale tak nie jest, bo ustawa przewiduje też, że jego stosunek służbowy wygasa np. w przypadku niezłożenia w terminie wniosku o powołanie go do pełnienia urzędu sędziego. Z kolei jeśli chodzi o KRS, to wpływ na jej decyzję o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie mogą mieć negatywne oceny pracy asesora. Więc reasumując, z Prawa o ustroju sądów powszechnych wynika inny standard niż standard konstytucyjny w tym zakresie.
Czytaj: Prof. Gajda-Roszczynialska: Już wkrótce projekt regulujący status i pozycję aplikantów KSSiP>>
Asesorzy nie chcą likwidacji asesury, ale temat ciągle wraca>>
Czyli, jak rozumiem, mówiąc wprost, obowiązujące przepisy umożliwiają wpływanie na niezależność asesora?
Raczej powiedziałabym, że nadal podstawowym problemem z punktu widzenia Konstytucji jest kwestia określenia niezawisłości asesora wyłącznie na poziomie ustawowym a nie konstytucyjnym. Taki standard jest niewystraczający. Trochę tak jest z uwagi na treść art. 106 k p.u.s.p., choć z punktu widzenia Konstytucji asesor powinien być nieusuwalny, to Prawo o ustroju sądów powszechnych przewidując przesłanki wygaśnięcia stosunku służbowego reguluje to inaczej. To z kolei rodzi podstawowe pytanie, czy asesor może być uznany za równego w prawach z sędzią. Zwłaszcza w sytuacji, w której niezawisłość asesora jest ograniczana przez kontrolę i ocenę, która niejako poprzedza wejście do urzędu sędziowskiego. Nie chodzi tu tylko o przywołany już art. 106k, ale też art. 20a p.u.s.p dotyczący, przypomnę, mechanizmu przydzielania nowych stanowisk sędziowskich i asesorskich, przy braku mapy dostępności sądownictwa powszechnego oraz systemu ważenia spraw. Aczkolwiek muszę zaznaczyć, że w Ministerstwie toczą się zaawansowane prace w zakresie takiego narzędzia w postaci mapy dostępności sądownictwa powszechnego.
Jakie rozwiązania, jeśli chodzi o asesorów, Zespół rozważa?
Aktualnie jesteśmy w fazie prac koncepcyjnych i założeń. Podstawą jest odpowiedź tak naprawdę na trzy pytania. Po pierwsze, jeżeli ta asesura miałaby przybrać jakąś inną formę, to jak miałaby wyglądać instytucja „junior judges”? Po drugie, jeśli zdecydujemy się na inny model, to jakie zmiany powinny nastąpić w ramach procedur naboru, samego systemu szkolenia, aby zrealizować cel w postaci nabycia praktycznych kompetencji orzeczniczych oraz w jaki sposób organizacyjnie KSSiP powinna zostać dostosowana do tego zadania? Po trzecie, jakie kryteria miałaby decydować o objęciu pierwszego stanowiska sędziowskiego, jak powinna być ukształtowana procedura oraz jak powinna być ukształtowana ewaluacja po objęciu pierwszego stanowiska? Aby system zadział potrzebny jest skuteczny system odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Przypomnijmy, że propozycja likwidacji asesorów pojawiła się w 2023 r. w projekcie zmian uzdrawiających wymiar sprawiedliwości Stowarzyszenia Sędziów Polskich Iustitia. Wówczas proponowano, by asesorów zastąpili sędziowie powołani bezterminowo, którzy w pierwszych latach orzekania podlegaliby dodatkowym ocenom. Czy prace zespołu zmierzają również w tym kierunku?
Zdecydowanie za wcześnie, by mówić o konkretach. Na dzień dzisiejszy mamy pewne założenia ogólne, które ukierunkowują nasze dalsze prace. Analizujemy różne modele. Pierwszy jest taki, że mamy młodego prawnika, który dostaje się na aplikację sędziowską, zmieniamy system szkolenia, zakładając, że po zdanym egzaminie obejmuje on już urząd sędziego. Aplikacja jest nastawiona także na weryfikację jego umiejętności i ocenę samodzielności, jeżeli chodzi o czynności z zakresu ochrony prawnej ale i musi tworzyć mechanizmy przygotowujące do wykonywania urzędu sędziego także poprzez wykonywanie czynności orzeczniczych np. pod nadzorem sędziego patrona przed objęciem urzędu sędziego. Weryfikujemy go też pod kątem tego, czy w ogóle może być sędzią, czyli czy ma odpowiednie kompetencje merytoryczne, osobowościowe oraz miękkie. Drugi, wzorowany na tym, co np. jest w Austrii, zakładałby, że przed rozpoczęciem aplikacji wymagany byłby określony staż w wymiarze sprawiedliwości. Potem szkolenie na aplikacji, z uwzględnieniem zmian związanych choćby z koniecznością wypracowania i weryfikacji kompetencji, które następnie są potrzebne w zawodzie sędziego. No i kolejny model, to ten, który obowiązuje na przykład w Macedonii, gdzie absolwent szkoły kształcącej przyszłych sędziów jest sędzią, ale na początek kompetencyjnym, czyli wyznaczonym do części zadań sędziowskich, w których nabywa doświadczenie potrzebne do ich rozszerzenia. Jeśli chodzi o to rozwiązanie, to biorąc pod uwagę polski system, problemem byłoby ograniczanie zakresu orzekania. Bardzo ciekawe jest też rozwiązanie np. z Bułgarii - piąty model - w którym taki absolwent, obejmujący urząd sędziowski, początkowo orzeka z sędziami II instancji, przygotowując się do samodzielnego orzekania.
Taki wariant chyba byłby w Polsce trudny do przyjęcia?
Tak, taki model byłby trudny do przyjęcia ze względu przede wszystkim na uwarunkowania historyczne, ale też byłby to problem praktyczny polegający na tym, że sądy rejonowe zostałyby po prostu odcięte od dopływu asesorów i nowych sędziów. Natomiast niewątpliwie takie rozwiązanie ma dużo zalet, przede wszystkim taką, że młodzi sędziowie nabierają doświadczenia, pracując z sędziami, którzy mają za sobą długi staż, wiedzę i doświadczenie w orzekaniu. Analizowaliśmy też piąty model, znany np. z systemu niemieckiego, czyli właśnie sędzia na próbę, to rozwiązanie jest najbliższe do aktualnie obowiązującego. Czyli reasumując, w tym momencie w naszych pracach analizowane są kierunkowo dwa pierwsze rozwiązania. Oczywiście dyskutujemy też jakich ewentualnie zmian wymagałoby zachowanie asesury, ale te zmiany musiałby mieć miejsce na poziomie konstytucyjnym.
Jak rozumiem, wymagałoby to zmian w samej ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury?
To jest również przedmiotem naszej pracy, będziemy przygotowywać takie propozycje. Chodzi oczywiście o zmiany w egzaminach sędziowskich, w praktykach. Ważne byłoby, żeby liczba zajęć praktycznych zwiększyła się. Rozważamy wprowadzenie mentoringu, ale też zmiany na późniejszym już etapie, choćby w zakresie procedur konkursowych. I oczywiście narzędzia, które pozwoliłoby, na etapie aplikacji ocenić, czy dana osoba powinna zostać sędzią, czy ma predyspozycje do zawody czy też nie. Na ten moment jesteśmy w fazie założeń i prac koncepcyjnych w tym zakresie. Warto też podkreślić, że analizujemy szczegółowe rozwiązania, co w sytuacji przejściowej i konsekwencji w tym zakresie.
