Kluczowym zagadnieniem rozpoznanym w komentowanej sprawie było to, czy brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej wobec zgłoszenia robót budowlanych może zostać uznany za tzw. milczące załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Od odpowiedzi na to pytanie zależy bowiem, czy wobec takiego milczącego rozstrzygnięcia można stosować nadzwyczajne tryby weryfikacyjne, w tym wznowienie postępowania administracyjnego.

W analizowanej sprawie zgłoszenie robót budowlanych przez gminę odbyło się na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z ust. 5 tego przepisu organ administracji architektoniczno-budowlanej ma 21 dni na wniesienie sprzeciwu w formie decyzji. Jeżeli tego nie uczyni, inwestor może rozpocząć roboty budowlane z mocy prawa, bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.

Spór w sprawie sprowadza się zatem do pytania, czy brak sprzeciwu – milczenie organu – należy interpretować jako czynność materialno-techniczną pozostającą poza zakresem przepisów ogólnych k.p.a., czy też – przeciwnie – jako szczególny przypadek milczącego załatwienia sprawy, do którego należy stosować art. 122g k.p.a. Przepis ten przewiduje odpowiednie stosowanie m.in. art. 145 k.p.a., dotyczącego wznowienia postępowania, również do spraw załatwionych milcząco. W zależności od przyjętej interpretacji, zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania – w tym wypadku właściciel działki – może mieć lub nie mieć realnego środka ochrony prawnej. 

Czytaj też w LEX: Majchrzak Bartosz, Zgłoszenie wykonania robót budowlanych – pływ terminu do wniesienia sprzeciwu. Glosa do wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2002 r., IV SA 2765/00>

Kiedy można wznowić postępowanie

W sprawie będącej przedmiotem omawianego wyroku chodziło o inwestycję budowlaną polegającą na budowie sieci kanalizacji sanitarnej na terenie gminy. Inwestorem była jednostka samorządu terytorialnego, która – zgodnie z art. 30 ustawy – Prawo budowlane – dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Właściwy starosta nie wniósł w ustawowym terminie sprzeciwu, co – zgodnie z przepisami – uprawniało inwestora do przystąpienia do robót.

Po czasie jeden z właścicieli nieruchomości, przez którą miała przebiegać kanalizacja, złożył wniosek o wznowienie postępowania. Podniósł, że wyraził zgodę na prowadzenie prac w wyniku błędu, a nawet celowego wprowadzenia w błąd przez przedstawiciela gminy, co skutkowało tym, że gmina nie posiadała już skutecznego tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wniosek o wznowienie postępowania został jednak odrzucony przez starostę, a następnie – w postępowaniu zażaleniowym – również przez wojewodę. Organy obu instancji uznały, że nie zachodzą formalne przesłanki do wznowienia postępowania, ponieważ nie doszło do wydania żadnej decyzji administracyjnej, a brak sprzeciwu wobec zgłoszenia nie stanowi „rozstrzygnięcia” w rozumieniu przepisów k.p.a. Tym samym – zdaniem organów – nie sposób mówić o wznowieniu postępowania administracyjnego, skoro takie postępowanie w rozumieniu przepisów nie było w ogóle prowadzone.

Poznaj linię orzeczniczą w LEX: Chabel Cezary, Wniosek o wznowienie postępowania a uprawnienie organu do ustalenia legitymacji podmiotu składającego wniosek> 

Sąd inaczej niż gmina

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił stanowiska organów administracji, zgodnie z którym brak sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. W szczególności sąd zakwestionował formalistyczne podejście, ograniczające stosowanie art. 145 i n. k.p.a. wyłącznie do sytuacji, w których wydano wyraźną decyzję administracyjną.

Sąd zwrócił uwagę, że art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane zawiera elementy konstrukcyjne odpowiadające definicji milczącej zgody z art. 122a par. 2 pkt 2 k.p.a. – organ ma obowiązek ustosunkować się do zgłoszenia w formie decyzji w określonym terminie, a w razie braku sprzeciwu inwestor może przystąpić do robót z mocy prawa. Tym samym, pomimo braku wyraźnego odesłania do przepisów o milczącym załatwieniu sprawy, regulacja ta mieści się w systemie instytucji ujętej w dziale II, rozdziale 8a k.p.a.

Na tej podstawie sąd z kolei uznał, że do spraw załatwionych w opisany sposób należy stosować odpowiednio przepisy rozdziału 12, a więc również art. 145 i kolejne przepisy regulujące wznowienie postępowania. Kluczowe znaczenie przypisano art. 122g k.p.a., który wyraźnie przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów o wznowieniu także do milczącego załatwienia sprawy.

Co jest warte odnotowania, WSA stanowczo odrzucił pogląd, zgodnie z którym brak decyzji administracyjnej przekreśla możliwość wznowienia postępowania. Sąd wskazał, że milcząca zgoda – choć nie przyjmuje formy decyzji – wywołuje skutki prawne tożsame z decyzją administracyjną i dlatego nie może pozostawać poza zakresem środków nadzwyczajnej kontroli legalności. W uzasadnieniu przywołał cel nowelizacji k.p.a. z 2017 r., która wprowadziła instytucję milczącego załatwienia sprawy. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika jednoznacznie, że ustawodawca przewidział potrzebę umożliwienia ponownego rozpatrzenia spraw załatwionych milcząco – w tym także poprzez wznowienie, zmianę lub stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia.

Polecamy też w LEX: Kmieciak Zbigniew, Stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach, które z mocy przepisów prawa materialnego załatwiane są w sposób milczący. Glosa do wyroku NSA z dnia 19 marca 2019 r., II OSK 941/18> 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.

Skutki wyroki WSA

Co prawda, sąd nie rozstrzygnął merytorycznie, czy wniosek właściciela działki zasługiwał na uwzględnienie. Zwrócił jednak uwagę, że organy w ogóle nie przeprowadziły oceny przesłanek formalnych dopuszczalności wznowienia postępowania – w tym nie ustaliły, czy strona była uprawniona do złożenia wniosku, czy wskazała konkretną podstawę wznowienia oraz czy zachowany został termin. Odmowa wznowienia została oparta wyłącznie na założeniu, że postępowanie nie mogło być wznowione z uwagi na brak decyzji kończącej sprawę.

Na koniec warto zauważyć, że WSA wprost odciął się od wcześniejszej, konserwatywnej linii orzeczniczej, zgodnie z którą brak sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych nie stanowi milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów k.p.a. W uzasadnieniu wyroku odniesiono się krytycznie do stanowiska zaprezentowanego m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2019 r. (sygn. II OSK 941/18), gdzie uznano, że milczenie organu nie wywołuje skutków analogicznych do decyzji administracyjnej. Podobnie oceniono poglądy wyrażone przez WSA w Warszawie w wyroku z 11 lutego 2022 r. (sygn. VII SA/Wa 2535/21), a także w orzeczeniach NSA z 23 i 28 stycznia 2025 r. (sygn. odpowiednio II OSK 1160/22 i II OSK 1255/22). W ocenie sądu przyjęta w tych rozstrzygnięciach wykładnia jest nadmiernie formalistyczna i pomija systemowe znaczenie art. 122g k.p.a.

Omawiane stanowisko WSA koresponduje z najnowszą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, która dopuszcza stosowanie trybów nadzwyczajnych – w tym wznowienia postępowania – również do spraw załatwionych w drodze milczącej zgody. Linia ta została ugruntowana m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2025 r. (sygn. II OSK 1255/22) czy 18 stycznia 2024 r. (sygn. II OSK 2075/22). W orzeczeniach tych wyrażono pogląd, że skoro milczące załatwienie sprawy wywołuje skutki materialnoprawne tożsame z decyzją, to również ono powinno podlegać kontroli legalności w przewidzianych prawem trybach nadzwyczajnych.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 260/25

Polecamy też w LEX: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego> 

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.