Dlaczego sztywne umowy w zamówieniach podprogowych są nieskuteczne

Data dodania: 17.06.2026 | 05:33

17.06.2026 | 05:33

Zjawisko „legalnego przepłacania” ma wymierny, policzalny charakter, który w praktyce przekłada się na realne obciążenie budżetów jednostek sektora finansów publicznych. Różnice pomiędzy cenami kontraktowymi a cenami rynkowymi – wynikające z braku możliwości reagowania na krótkookresowe obniżki i promocje – prowadzą do systematycznego zawyżania kosztów zakupu podstawowych produktów FMCG - pisze dr dr Beata Potemska.

W jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w szkołach, przedszkolach, placówkach opiekuńczo-wychowawczych oraz innych jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego, znaczną część bieżących wydatków stanowią zamówienia dotyczące dostaw produktów codziennego użytku. Obejmują one w szczególności artykuły spożywcze, środki czystości, artykuły biurowe oraz inne produkty zaliczane do segmentu FMCG (fast-moving consumer goods).

W praktyce realizacji zamówień podprogowych dominującym rozwiązaniem są roczne umowy ramowe lub umowy na dostawy z określeniem stałych cen jednostkowych. Konstrukcja tych umów opiera się na założeniu względnej stabilności cen oraz możliwości zabezpieczenia ekonomicznie racjonalnych warunków dostaw w dłuższym okresie. Jednocześnie regulaminy wewnętrzne jednostek sektora finansów publicznych przewidują obowiązek formalnej konkurencyjności, najczęściej poprzez pozyskanie kilku ofert i wybór najkorzystniejszej cenowo propozycji.

Przyjęty model proceduralny, choć spełnia wymogi formalne kontroli zarządczej oraz zasad wynikających z ustawy o finansach publicznych, w praktyce często nie uwzględnia specyfiki rynku FMCG, który aktualnie charakteryzuje się wysoką zmiennością cen, częstymi promocjami oraz znaczną dynamiką warunków handlowych.

Sytuacja taka prowadzi do rozbieżności pomiędzy sztywnymi modelami kontraktowania stosowanymi w zamówieniach podprogowych a realiami rynku FMCG, co rodzi konsekwencje ekonomiczne wynikające z tej nieadekwatności.

Charakterystyka rynku FMCG a założenia modeli umownych w JST

Rynek produktów FMCG charakteryzuje się wyjątkowo wysoką dynamiką cenową, wynikającą z jednoczesnego oddziaływania wielu czynników krótkookresowych. Do najważniejszych należą sezonowość produkcji, cykliczne akcje promocyjne sieci handlowych, zmiany kosztów surowców oraz polityka zakupowa dużych podmiotów detalicznych, które kształtują ceny w sposób elastyczny i reagujący na bieżące uwarunkowania podaży i popytu. W praktyce oznacza to, że ceny detaliczne podstawowych produktów – takich jak nabiał, pieczywo, warzywa, środki czystości, czy artykuły eksploatacyjne – mogą zmieniać się nawet z tygodnia na tydzień, a różnice pomiędzy ceną regularną a promocyjną sięgają często kilkudziesięciu procent.

W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera fakt, że rynek FMCG funkcjonuje w modelu ciągłej konkurencji cenowej, w którym sieci handlowe aktywnie walczą o klienta poprzez krótkotrwałe obniżki, programy lojalnościowe, rabaty ilościowe, czy dynamiczne zarządzanie marżą. Mechanizmy te są nieodłącznym elementem strategii sprzedażowych i stanowią podstawowe źródło różnic pomiędzy ceną „z półki” a ceną realnie dostępną dla konsumenta w danym dniu.

Tymczasem konstrukcja rocznych umów stosowanych w jednostkach sektora finansów publicznych opiera się na założeniu stabilności cen w długim okresie. Utrwalenie ceny jednostkowej na cały okres obowiązywania umowy zakłada, że rynek jest przewidywalny, a poziom cen – relatywnie stały. Założenie to było racjonalne w warunkach niskiej inflacji i umiarkowanej zmienności cen, jednak w realiach współczesnego rynku FMCG staje się coraz mniej adekwatne.

W praktyce oznacza to, że cena kontraktowa ustalona w momencie zawarcia umowy staje się oderwana od bieżących warunków rynkowych, ponieważ nie uwzględnia ani krótkookresowych obniżek, ani sezonowych spadków cen, ani zmian wynikających z polityki handlowej dostawców. Jednostka publiczna, związana sztywną umową, nie ma możliwości reagowania na te zmiany, nawet jeśli ceny rynkowe spadają znacząco poniżej poziomu kontraktowego.

W efekcie powstaje strukturalna asymetria pomiędzy dynamiką rynku a statycznym charakterem umów publicznych. Rynek FMCG funkcjonuje w logice ciągłej zmienności i elastyczności, natomiast zamówienia podprogowe – w logice stabilizacji i przewidywalności. Ta rozbieżność prowadzi do sytuacji, w której cena umowna przestaje odzwierciedlać rzeczywistą wartość rynkową produktu, a jednostka sektora finansów publicznych ponosi koszt wynikający nie z błędu proceduralnego, lecz z konstrukcji samego modelu kontraktowania.

Efekt ekonomiczny sztywnych umów – zjawisko „legalnego przepłacania”

W typowym koszyku zakupowym jednostki (żywność, środki czystości, artykuły eksploatacyjne) różnice te wynoszą często 20–30 proc., a w przypadku produktów objętych częstymi promocjami – nawet 50–80 proc. Oznacza to, że przy miesięcznych zakupach na poziomie 2 000–4 000 zł jednostka może tracić 400–1 200 zł miesięcznie (wartość szacunkowa), co w skali roku daje 5 000–14 000 zł (wartość szacunkowa). W przypadku zespołu 10 jednostek różnica ta osiąga poziom 50 000–140 000 zł rocznie (wartość szacunkowa), mimo że wszystkie zakupy są realizowane zgodnie z procedurą i w ramach prawidłowo zawartych umów.

Jednostka publiczna, związana sztywną umową, nie ma możliwości skorzystania z obniżek cen, które są naturalnym elementem strategii handlowych sieci detalicznych. W efekcie cena kontraktowa staje się oderwana od realiów rynkowych już po kilku tygodniach od podpisania umowy.

Konsekwencją jest trwała utrata potencjalnych oszczędności, która – choć jednostkowo może wydawać się niewielka – w skali roku i wielu jednostek przybiera wymiar systemowy. Oznacza to, że sektor publiczny ponosi koszty, których można byłoby uniknąć, gdyby stosowane narzędzia zakupowe były dostosowane do dynamiki rynku FMCG.

Z perspektywy ustawy o finansach publicznych prowadzi to do ograniczenia realizacji zasady gospodarności i efektywności, o których mowa w art. 44 ust. 3. Jednostka działa zgodnie z regulaminem, lecz w warunkach, w których regulamin nie pozwala na wybór rozwiązania najbardziej ekonomicznego w danym momencie. Powstaje więc rozbieżność pomiędzy legalnością wydatku (zgodność z procedurą) a jego optymalnością ekonomiczną, co w praktyce może prowadzić do naruszenia zasady gospodarności – mimo braku jakichkolwiek błędów proceduralnych.

Problem ma charakter systemowy - nawet najbardziej rzetelnie przeprowadzona procedura nie jest w stanie zniwelować różnicy pomiędzy ceną kontraktową a ceną rynkową, jeżeli model umowy nie przewiduje mechanizmów reagowania na zmiany cen (klauzul waloryzacyjnych, indeksacyjnych, koszyka cenowego, elastycznych form zamówień). Bez wprowadzenia takich narzędzi jednostki będą nadal ponosić zawyżone koszty, trwale pozbawiać się oszczędności i funkcjonować w warunkach zwiększonego ryzyka naruszenia ustawy o finansach publicznych.

Przyczyny systemowe problemu

Źródłem opisanej nieefektywności nie są działania jednostek ani wykonawców, lecz konstrukcja obowiązujących regulacji wewnętrznych oraz utrwalona praktyka kontraktowania, która kształtuje sposób postrzegania konkurencyjności i gospodarności w zamówieniach podprogowych. Regulaminy udzielania zamówień koncentrują się przede wszystkim na zapewnieniu formalnej poprawności procedury – w szczególności poprzez obowiązek pozyskania określonej liczby ofert i udokumentowania wyboru najkorzystniejszej propozycji. Mechanizm ten prowadzi jednak do oceny rynku w jednym, statycznym punkcie czasowym, co w praktyce oznacza, że konkurencyjność jest mierzona wyłącznie na etapie wszczęcia postępowania, a nie w całym okresie realizacji umowy.

W konsekwencji powstaje model „snapshotu rynku”, w którym jednorazowe porównanie ofert zostaje utrwalone w postaci ceny obowiązującej przez wiele miesięcy. Regulaminy nie przewidują narzędzi pozwalających na aktualizację cen, indeksację krótkookresową, czy elastyczne dostosowanie warunków dostaw do bieżącej sytuacji rynkowej. Brak takich mechanizmów sprawia, że zawarta umowa odzwierciedla warunki rynkowe wyłącznie z momentu jej podpisania, a nie z okresu, w którym faktycznie realizowane są dostawy.

Istotnym czynnikiem utrwalającym sztywne modele kontraktowe jest również praktyka organów kontroli , które szczególny nacisk kładą na:

formalną prawidłowość procedury,
udokumentowanie konkurencyjności,
zgodność z regulaminem wewnętrznym,
kompletność dokumentacji.

W znacznie mniejszym stopniu analizowana jest natomiast efektywność ekonomiczna wydatku w ujęciu dynamicznym, czyli w kontekście zmian cen rynkowych w trakcie realizacji umowy. Kontrola koncentruje się na tym, czy jednostka dochowała procedury, a nie na tym, czy wydatek był ekonomicznie racjonalny w momencie jego poniesienia.

W rezultacie jednostki, kierując się logiką minimalizacji ryzyka kontrolnego, preferują rozwiązania o wysokim stopniu formalizacji i niskiej elastyczności, nawet jeśli prowadzi to do ograniczenia efektywności ekonomicznej. System premiuje przewidywalność dokumentacyjną, a nie optymalność ekonomiczną.

Wszystkie te elementy tworzą systemową barierę, która uniemożliwia dostosowanie procesu zakupowego do specyfiki rynku FMCG. Jednostki działają zgodnie z procedurą, lecz w ramach procedury, która nie została zaprojektowana z myślą o rynku charakteryzującym się wysoką zmiennością cen. To właśnie ta konstrukcja – a nie błędy wykonawcze – prowadzi do powstawania zjawiska „legalnego przepłacania”.

Konsekwencje dla gospodarowania środkami publicznymi

Sztywne modele kontraktowania stosowane w zamówieniach podprogowych wpływają na gospodarowanie środkami publicznymi znacznie szerzej, niż wynika to z samego porównania cen kontraktowych i rynkowych. Ich konsekwencje obejmują zarówno zarządzanie budżetem jednostki, jak i realizację celów kontroli zarządczej oraz odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Po pierwsze, sztywna konstrukcja umów ogranicza możliwość bieżącego reagowania na zmiany cen, co prowadzi do sytuacji, w której jednostka musi realizować zakupy według cen ustalonych wiele miesięcy wcześniej. W praktyce oznacza to, że część środków zaplanowanych w budżecie jest konsumowana szybciej, niż wynikałoby to z realnych cen rynkowych. Powoduje to zaburzenia w realizacji planu finansowego, konieczność przesuwania środków między paragrafami oraz ograniczenie elastyczności finansowej jednostki.

Po drugie, brak możliwości korzystania z bieżących obniżek cen i promocji prowadzi do systematycznego zawyżania kosztów zakupu produktów FMCG. W efekcie jednostka traci środki, które mogłyby zostać przeznaczone na inne zadania statutowe – np. doposażenie placówki, zakup materiałów dydaktycznych czy poprawę jakości usług. Oznacza to, że sztywne umowy wpływają nie tylko na poziom wydatków, lecz także na realizację celów merytorycznych jednostki.

Po trzecie, utrzymywanie stałych cen w warunkach dynamicznego rynku powoduje, że kierownik jednostki – mimo dochowania procedur – funkcjonuje w środowisku zwiększonego ryzyka naruszenia zasady gospodarności określonej w art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Ryzyko to nie wynika z błędów proceduralnych, lecz z konstrukcji systemu, który nie pozwala na wybór rozwiązania najbardziej ekonomicznego. W praktyce prowadzi to do powstania ryzyka odpowiedzialności za niegospodarność, mimo że wszystkie czynności formalne zostały wykonane prawidłowo.

Po czwarte, sztywne umowy utrudniają prowadzenie rzetelnej analizy kosztów i efektywności wydatków. Jednostka nie dysponuje narzędziami pozwalającymi na porównanie cen kontraktowych z cenami rynkowymi w trakcie realizacji umowy, co ogranicza możliwość identyfikowania nieprawidłowości, prowadzenia analiz porównawczych oraz wdrażania działań naprawczych. W konsekwencji system zakupowy traci zdolność do uczenia się i doskonalenia, a procesy pozostają statyczne i nieadekwatne do realiów rynku.

Wreszcie, konsekwencją ekonomiczną i organizacyjną jest trwała utrata potencjalnych oszczędności, która – w skali wielu jednostek – przybiera wymiar systemowy. Oznacza to, że sektor publiczny ponosi koszty, których można byłoby uniknąć, gdyby procedury zakupowe i modele umów były projektowane z uwzględnieniem specyfiki rynku FMCG. Brak takich mechanizmów prowadzi do sytuacji, w której jednostki działają zgodnie z prawem, lecz w warunkach, które uniemożliwiają efektywne gospodarowanie środkami publicznymi.

Aktualnie w sektorze publicznym istnieje potrzeba podjęcia konkretnych, systemowych działań, ukierunkowanych przede wszystkim na zmianę konstrukcji procedur zakupowych oraz modeli umów. To właśnie odpowiednio zaprojektowane procedury – uwzględniające mechanizmy elastycznego reagowania na zmiany cen oraz specyfikę rynku FMCG – powinny stanowić punkt wyjścia do dalszej analizy i projektowania rozwiązań, o których mowa w kolejnych częściach cyklu.

Autor:

Beata Potemska