Zamiast ponownego przeliczenia emerytury - „zwiększenie do emerytury”
Zgodnie z art. 1 ust. 1 projektu, ustawa określa zasady ustalania wysokości zwiększenia do emerytury osób, które przed dniem 6 czerwca 2012 r. zgłosiły wniosek o przyznanie emerytury wcześniejszej, natomiast prawo do emerytury powszechnej nabyły po dniu 31 grudnia 2012 r. Ale uwaga - wysokość zwiększenia do emerytury nie będzie ustalana w przypadku, gdy prawomocnym wyrokiem sądu ustalono im wysokość emerytury powszechnej, z pominięciem art. 25 ust. 1b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Zasady tego zwiększenia do emerytury określa projektowany art. 2. I tak, żeby ustalić jego wysokość ZUS będzie obliczał, na dzień osiągnięcia wieku emerytalnego, kwotę emerytury powszechnej z pominięciem art. 25 ust. 1b tej ustawy (przepis ten przewiduje pomniejszanie emerytury powszechnej o kwotę wypłaconych wcześniej tzw. emerytur wcześniejszych), a następnie porównywał kwotę obliczonej emerytury powszechnej z kwotą ostatnio pobieranej na ten sam dzień emerytury wcześniejszej, a w przypadku jej zawieszenia - podlegającej zawieszeniu. Jeżeli, jak mówi art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4, kwota obliczonej emerytury powszechnej jest wyższa od kwoty emerytury wcześniejszej, to będzie obliczał kwotę różnicy między tymi emeryturami, a jeżeli kwota obliczonej emerytury powszechnej jest równa lub niższa od kwoty emerytury wcześniejszej, to będzie umarzał postępowanie. Następnie będzie mnożył kwotę różnicy, o której mowa w pkt 3, przez współczynnik korygujący, który będzie obliczany według zapisanego w projekcie wzoru.
Ustalona wysokość zwiększenia będzie następnie podlegała waloryzacji wskaźnikiem waloryzacji emerytur i rent do dnia wejścia w życie tej ustawy albo osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego, w zależności od tego, która data jest późniejsza.
Czytaj też w LEX: Ochrona przedemerytalna pracowników - szczególne przypadki >
Zwiększenie wypłacane będzie wraz z pobieraną emeryturą wcześniejszą albo emeryturą powszechną.
- Założeniem projektodawcy jest, aby uwzględniał on relację pomiędzy okresem pobierania emerytury wcześniejszej (od daty jej przyznania do 6 czerwca 2012 r. tj. daty ogłoszenia ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw), a okresem liczonym od daty ustalenia prawa do emerytury wcześniejszej do daty ustalenia prawa do emerytury powszechnej. Ideą konstrukcji tego współczynnika było bowiem – w pierwszej kolejności – uchwycenie zależności pomiędzy okresem, w którym osoba ubezpieczona pobierała wcześniejszą emeryturę bez świadomości wpływu tej okoliczności na jej przyszłe prawa emerytalne („okres zaufania do stanowionego przez państwo prawa”) a okresem, w którym osoba ta powinna była już się liczyć z pomniejszeniem emerytury powszechnej o wartość pobranych świadczeń (początek tego okresu wyznaczał dzień ogłoszenia ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw, tj. 6 czerwca 2012 r.), a następnie na tej podstawie ustalenie indywidualnej wysokości zwiększenia emerytury powszechnej - zaznacza Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w uzasadnieniu do projektu.
Czytaj też w LEX: Problem emerytury powszechnej pomniejszanej w następstwie pobrania emerytury wcześniejszej. Następstwa procesowe w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 czerwca 2024 r., SK 140/20 >
Według resortu, powyższe okoliczności przesądziły ostatecznie o odmiennym kształcie przyjętych w projektowanej ustawie rozwiązań aniżeli te, które zostały przez ustawodawcę zastosowane w ustawie z dnia 19 czerwca 2020 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dedykowanej osobom ubezpieczonym urodzonym w 1953 r. W ocenie projektodawcy rozwiązania przyjęte dla tej kategorii świadczeniobiorców nie mogły bowiem stanowić adekwatnego wzorca porównawczego ze względu na zdecydowaną odmienność sytuacji prawnej tych osób, która wyrażała się w innym, tj. nagłym, charakterze oddziaływania nowelizacji, w wyniku której do ustawy emerytalnej dodany został art. 25 ust. 1b.
Innego zdania są prawnicy.
Ta ustawa jest skrajnie niekorzystna
- Projekt rażąco narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Ustawa jest skrajnie niekorzystna, w porównaniu z ustawą naprawczą dla kobiet i mężczyzn z rocznika 1953. Tamci emeryci otrzymali pełne wyrównanie za lata zaniżonej emerytury, a także prawo do ponownego obliczenia świadczenia bez potrąceń na moment faktycznego złożenia przez nich wniosków o emeryturę – a nie w sposób sztucznie ustalony na moment osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego. Ustawa naprawcza dla rocznika 1953 nie przewidywała również żadnego współczynnika korygującego - podkreśla dr Andrzej Hańderek. Według niego, ustawa nie realizuje wyroku TK w sprawie SK 140/20, gdzie Trybunał wyraźnie podkreślił, że „(…) do czasu wprowadzenia ujednoliconych przepisów pozwalających dochodzenie praw na zasadzie analogicznej do osób objętych wyrokiem o sygn. akt P 20/16 (Trybunałowi chodzi o art. 194i oraz 194j ustawy emerytalnej – przyp. dr Hańderek), osoby zyskujące uprawnienia w następstwie niniejszego wyroku mogą, w ocenie Trybunału, występować z wnioskami o wznowienie postępowania na zasadach ogólnych”.
W opinii dr Hańderka, kluczem do zrozumienia niekorzystnego charakteru tej ustawy jest mechanizm obliczania zwiększenia zawarty w art. 2. - W obecnym stanie orzeczniczym, gdy sądy powszechne (stosując rozproszoną kontrolę konstytucyjności i powołując się na zasadę zaufania obywatela do państwa) w całości pomijają art. 25 ust. 1b, emeryt otrzymuje pełną, niepomniejszoną emeryturę powszechną. Oznacza to, że jego emerytura powszechna jest wyższa o 100 proc. kwoty, o jaką bezprawnie pomniejszono jego kapitał początkowy i składki - wyjaśnia.
Tymczasem projekt w art. 2 ust. 1 i 3 wprowadza współczynnik korygujący (W).
W efekcie emeryt zamiast pełnej różnicy wywalczonej w sądzie (100 proc.), na mocy ustawy otrzyma jedynie jakiś procent tej kwoty w ramach „zwiększenia”.
- Współczynnik korygujący odnosi się do czasu. Im więcej czasu upłynęło od przyznania emerytury wcześniejszej do 6.06.2012 r., tym lepiej. Ale im więcej czasu upłynęło od przyznania emerytury wcześniejszej do ustalenia prawa do emerytury powszechnej, tym gorzej - zauważa Magdalena Januszewska radca prawny z Kancelarii Januszewska, specjalizująca się w prawie pracy i zabezpieczenia społecznego.
Zamknięcie drogi sądowej i całkowity brak wyrównania
W projekcie uwagę zwracają dwa przepisy - art. 5 i art. 6. Pierwszy z nich stanowi, ze postępowania administracyjne i cywilne w sprawie ustalenia wysokości emerytury powszechnej, z pominięciem art. 25 ust. 1b tej ustawy, osób, które wystąpiły z wnioskiem o jej przyznanie przed wejściem w życie niniejszej ustawy, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, toczą się do czasu uprawomocnienia się kończących je decyzji lub orzeczeń. Z kolei według art. 6, od dnia wejścia w życie tej ustawy nie wszczyna się postępowań administracyjnych i cywilnych w sprawie ustalenia wysokości emerytury powszechnej, z pominięciem art. 25 ust. 1b tej ustawy, osób, o których mowa w art. 1 ust. 1.
W opinii prawnika, to jeden z najbardziej drastycznych i wątpliwych konstytucyjnie przepisów w całym projekcie. - Ustawodawca chce zablokować ubezpieczonym możliwość pójścia do sądu po korzystniej wyliczone świadczenie. Jeśli ustawa wejdzie w życie 1 kwietnia 2027 r., każdy, kto do tego dnia nie złożył odwołania lub wniosku do ZUS, zostanie przymusowo wtłoczony w ramy ustawowego, ułamkowego „zwiększenia”. To jawne uderzenie w konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP) oraz wydaje się być próbą zatrzymania korzystnej linii orzeczniczej sądów powszechnych - mówi dr Andrzej Hańderek.
Wskazuje przy tym na art. 3 ust. 3 projektu, zgodnie z którym zwiększenie przysługuje dopiero od dnia 1 maja 2027 r. - Oznacza to, że ubezpieczeni, którzy przez lata (np. od 2014 do 2027 roku) pobierali zaniżone emerytury, nie otrzymają ani złotówki wyrównania za okresy przeszłe. Państwo daruje sobie dług za kilkanaście lat bezprawnego zaniżania świadczeń - zauważa dr Hańderek. I tłumaczy: - W procesie sądowym, w przypadku wygranej polegającej na pominięciu art. 25 ust. 1b, ubezpieczony otrzymuje również wyrównanie świadczenia wstecz. Dzieje się tak – co do zasady – od miesiąca złożenia wniosku o ponowne przeliczenie emerytury (art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej) lub, w przypadku korzystniejszych rozstrzygnięć, za 3 lata wstecz, licząc od miesiąca złożenia wniosku o ponowne przeliczenie emerytury (art. 133 ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej). Bywają również, choć niezwykle rzadko, orzeczenia przyznające wyrównanie za cały okres zaniżenia świadczenia na podstawie art. 194j ust. 5 ustawy emerytalnej, stosowanego w drodze analogii.
- W projekcie nie ma mowy o przeliczeniu świadczenia, ale o innej konstrukcji - „zwiększeniu do emerytury”. Wygląda na to, że tak projektowana „łata” jest mniejsza od dziury zaistniałej na skutek zmian prawa w minionych latach. Biorąc pod uwagę treść nowelizacji, emerytom opłaca się wystąpić na drogę sądową. Na niej mają bowiem większą szansę na uzyskanie wyrównania, ale też obliczenia emerytury na korzystniejszych zasadach (z pominięciem art. 25 ust. 1b, co już udało się niektórym z nich. Projektowana nowelizacja może ten krok zablokować. Przy tym nowelizacja nie pozbawia zwiększenia tych, którzy przed sądem przegrali. Takie różnicowanie emerytów w zależności od tego, czy udali się do sądu, czy nie budzi wątpliwości - zauważa Magdalena Januszewska, radca prawny z Kancelarii Januszewska.
Szykuje się masa odwołań do sądów
Zdaniem dr Andrzeja Hańderka, projektodawca zdaje się zdawać sobie sprawę, że nie może odebrać emerytom praw wywalczonych na mocy prawomocnych wyroków, gdyż mogłoby to spowodować rażące naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym zasady praworządności, trójpodziału władzy, niezależności sądów i niezawisłości sędziów, a także prawa obywatela do sądu i rzetelnego procesu. Jak zaznacza, art. 1 ust. 2 projektu wprost wyłącza z kręgu „beneficjentów” ustawy osoby, które mają już prawomocny wyrok sądu pomijający art. 25 ust. 1b. Oni zachowują wywalczone przez siebie prawa. Projektowany art. 5 pozwala dokończyć sprawy już wszczęte i niezakończone, a art. 6 zamyka drzwi dla nowych spraw.
- Taka regulacja może wywołać gigantyczną falę pośpiechu. Od momentu ogłoszenia ustawy do 1 kwietnia 2027 r. (wejście w życie) ubezpieczeni będą zapewne masowo składać wnioski i odwołania do sądów, byle tylko zdążyć przed wejściem w życie blokady z art. 6 - przewiduje.
Dr Andrzej Hańderek jest zdania, że ustawodawca próbuje ubrać w szaty „zwiększenia emerytury” zwykłą, budżetową redukcję szkód. Zamiast naprawić błąd legislacyjny z 2012 r. - zgodnie z wyrokiem TK o sygn. akt SK 140/20 - poprzez wprowadzenie analogicznych rozwiązań prawnych jak dla rocznika 1953 (chodzi o art. 194i oraz 194j), projekt sankcjonuje jego skutki, wypłacając ubezpieczonym jedynie „odszkodowanie” pomniejszone o współczynnik korygujący. - Projektodawca niejako „na siłę” chce udowodnić, że problem wcześniejszych emerytów z rocznika 1953 był odmienny od tego dotyczącego „innych roczników”. Wynika to z faktu, iż wobec emerytów z rocznika 1953 ustawodawca wprowadził bardzo korzystne regulacje (art. 194i oraz 194j ustawy emerytalnej), czego nie chce obecnie uczynić w przypadku „innych roczników”. Jednocześnie ma świadomość, że odmienna regulacja wprost naruszy wywodzoną z art. 32 Konstytucji RP zasadę równości, która znajduje swój bezpośredni wyraz w art. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, łącznie z możliwością dochodzenia roszczeń przez emerytów z tego tytułu - podkreśla prawnik. I wskazuje na fakt, że poszukując argumentów na rzecz tezy o odmiennej sytuacji rocznika 1953 w stosunku do „innych roczników”, projektodawca stworzył koncepcję „głębokości naruszenia”. Głębokość tę, w ocenie projektodawcy, powinno mierzyć się czasem obowiązywania niekonstytucyjnego art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej. Z kolei samą głębokość naruszenia ma mierzyć wspomniany „współczynnik korygujący”.
Zobacz też linię orzeczniczą w LEX: Ochrona przedemerytalna pracowników zatrudnionych na czas określony >
Jak wskazuje dr Andrzej Hańderek, projektodawca nie uwzględnił słusznych uwag Rządowego Centrum Legislacji, zgłoszonych do pierwotnego projektu, które wskazywało na konieczność respektowania zasady równości wobec prawa, co powinno wiązać się z objęciem ustawą również osób, które wniosek o emeryturę wcześniejszą złożyły przed 1 stycznia 2013 roku. Podniosło ponadto, iż ubezpieczeni nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji już z chwilą ogłoszenia ustawy, gdyż byłoby to sprzeczne z istotą instytucji vacatio legis (okresu dostosowawczego przed wejściem ustawy w życie).
- Jedynym plusem projektu jest to, że prawdopodobnie dostrzeżono, iż w kręgu osób poszkodowanych powinny znaleźć się również kobiety z roczników 1949-1952. Wskazywać na to może opisany w uzasadnieniu projektu ustawy przykład nr 2, który dotyczy właśnie kobiety urodzonej w 1949 r. - dodaje dr Hańderek.
