W ostatnich latach specustawy stały się bardzo modne. Niemal każda inwestycja, która w mniemaniu polityków jest ważna, doczekała się swoich specprzepisów. Autostrady, gazoport w Świnoujściu, przekop Mierzei Wiślanej, EURO 2012, Światowe Dni Młodzieży w Krakowie, odbudowa pałacu Saskiego w Warszawie czy wreszcie budowa muzeum na Westerplatte – na pierwszy rzut oka nie ma między nimi wspólnego mianownika, a jednak. Wszystkie te inwestycje lub wydarzenia zostały lub będą zrealizowane na podstawie specustaw. Aktualnie jest ich 20, a ich liczba stale rośnie.
Politycy psują przepisy budowlane coraz bardziej. Prawnicy twierdzą, że czas najwyższy skończyć z "modą" na specustawy i poprawić prawo budowlane, które było tak wiele razy nowelizowane, że przypomina patchwork i trudno się je stosuje w praktyce.
Czytaj też: Najwyższy czas "poluzować" obrót prywatną ziemią
Specprzepisy, czyli droga mocno na skróty
Specustawy są tworzone według jednego schematu. Przewidują na ogół wydanie jednej decyzji administracyjnej, zamiast kilku. Zastępuje ona: decyzję lokalizacyjną, pozwolenie na budowę, decyzję dotyczącą podziału nieruchomości oraz wywłaszczeniową. Ograniczona jest również możliwość jej skarżenia. Dzięki temu realizacja inwestycji na podstawie specustawy jest szybsza, co oczywiście rodzi pokusę uchwalania kolejnych specustaw obejmujących kolejne inwestycje.
- W przypadku niektórych inwestycji korzystanie ze specustaw ma sens. Chodzi o inwestycje liniowe takie jak: autostrady, drogi ekspresowe czy linie kolejowe, czyli takich, które mają istotne znaczenie dla większej liczby mieszkańców i wiążą się z wywłaszczeniem znacznej liczby osób. Niewątpliwie korzystanie ze specustawy drogowej przyczyniło się choćby do rozbudowy sieci dróg ekspresowych - twierdzi Michał Siembab, radca prawny, GKR Legal.
Zdaniem prawników bardzo dyskusyjne jest już objęcie specustawą wszystkich inwestycji dotyczących dróg publicznych, gdyż nierzadko gminy, realizując nawet bardzo krótkie odcinki dróg, również stosują specustawę drogową, korzystając z jej dobrodziejstw w szczególności wówczas, gdy spodziewają się protestów mieszkańców. W takich zaś sytuacjach korzystanie z uproszczonej procedury nie jest już uzasadnione. Jeszcze bardziej kontrowersyjne jest uchwalanie przepisów pod jedną inwestycję taką jak: muzeum, fabryka samochodów, strzelnice czy pałac.
- Niestety powstają one w myśl zasady „cel uświęca środki”. Można stwierdzić, że specustawy to rządowy sposób na omijanie obowiązujących przepisów, by zrealizować inwestycje. Generalnie, koncepcja specustaw jest dobra. Jednak ich implementacja przez polityków znacznie odbiega od pierwotnych intencji. Specustawy miały służyć wspieraniu projektów o znaczeniu narodowym, a nie, na przykład, rekonstrukcji pojedynczego obiektu. W ten sposób dochodzi do powstania równoległego systemu prawa, który zaczyna wypierać przepisy ogólne i tworzy się chaos. Powstaje równoległy system prawa. Jest to niedopuszczalne zjawisko - twierdzi Marcin Bandurski, adwokat, wspólnik w kancelarii PROKURENT.
Wtórują mu inni prawnicy. - Dopuszczalne są odmienne (prostsze) regulacje dotyczące inwestycji publicznych. Problem zaczyna się w momencie, gdy wyjątki zaczynają się mnożyć, dotyczą przedsięwzięć coraz bardziej kontrowersyjnych z punktu widzenia interesu publicznego, a każdy wyjątek ma swój specyficzny i unikalny kształt. W Polsce osiągnęliśmy niestety ten etap - kwituje Grzegorz Kubalski, radca prawny, wicedyrektor biura Związku Powiatów Polskich.
- Wyjątki od stosowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa budowlanego zawarte w specustawach tworzą wyłom w systemie prawa. Do tego dochodzą nieustające nowelizacje aktów prawnych związane także z realizacją poszczególnych inwestycji istotnych z punktu widzenia państwa. Nie ułatwia to sprawnego i prawidłowego załatwiania spraw w urzędach, albowiem nowe regulacje i wyjątki rodzą błędy w rozstrzygnięciach. Wystarczy popatrzeć, jak wiele wątpliwości interpretacyjnych wzbudziły przepisy tzw. specustawy covidowej. Z praktyki wiadomo, że część z nich była wadliwa lub została wykorzystana w innym celu niż przeciwdziałanie COVID-19. Tak było w przypadku tzw. inwestycji pseudocovidowych. Niektórzy inwestorzy wykorzystali tzw. specustawę covidową do budowy obiektów budowlanych niemających nic wspólnego z przeciwdziałaniem COVID-19 - mówi Piotr Jarzyński, prawnik z Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy, ekspert Komitetu ds. Nieruchomości Krajowej Izby Gospodarczej.
Prawnicy zwracają też uwagę, jak bardzo specustawy przy okazji psują inne ustawy.
- Jestem zdecydowanym przeciwnikiem takich rozwiązań, choć wpisały się one w dotychczasową praktykę ustawodawczą. Zasadą prawidłowej techniki legislacyjnej jest redagowanie przepisów ogólnych, mogących mieć zastosowanie do wielu stanów faktycznych. Tymczasem doszliśmy do absurdu, w którym uchwala się ustawy dla konkretnych przedsięwzięć budowalnych. Z punktu widzenia inwestora jest to oczywiście korzystne, pozwala bowiem dostosować treść przepisów do konkretnych potrzeb zamiast dokonywać wykładni regulacji ogólnych i narażać się na spory przed sądami administracyjnymi. Na pewno korzystne nie jest to z punktu widzenia spójności prawa. Zwróćmy uwagę ile odesłań w innych ustawach powoduje każda specustawa. Przykładowo, w Ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego mamy już niemal niekończący się wykaz przypadków niestosowania obowiązków z niej wynikających w związku z tymi specustawami. Jak przeciętny obywatel ma się w tym połapać - zastanawia się Maciej Obrębski, adwokat, partner w kancelarii Obrębski Adwokaci i Radcowie.
Konieczny lifting prawa budowlanego
W opinii prawników częściowo winne modzie na specustawy jest kiepskiej jakości prawo budowlane, które od czasu wejścia w życie było wielokrotnie nowelizowane i przypomina patchwork, przez co trudno jest stosować w praktyce.
- Procedury budowlane wymagają usprawnienia, przyspieszenia czy rozsądnego uproszczenia. Kolejne nowelizacje wybranych przepisów nie rozwiążą już istniejących problemów pogłębianych przez problemy organizacyjno-kadrowe organów. Stąd ustawodawcy prościej jest wyłączyć najpilniejszą potrzebę do osobnej, specjalnej regulacji, tak aby ta konkretna procedura uregulowana w odrębnej ustawie "zadziałała szybciej" i w założeniu - sprawniej, niż gdyby zastosowanie miały "zwykłe" zasady przewidziane Prawem budowlanym - uważa Joanna Maj, radca prawny w SWK Legal Sebzda-Załuska, Wójcik, Kamińska Radcowie Prawni.
Podobnie myśli Michał Gliński, radca prawny i wspólnik w Wardyński i Wspólnicy. - Zamiast uchwalać kolejne specustawy stanowiące alternatywę dla rozwiązań systemowych, warto zastanowić się nad wprowadzeniem ogólnych zmian, które pozwolą na szybsze i łatwiejsze realizowanie inwestycji, ale jednocześnie będą chronić interesy społeczne i środowisko naturalne. Skoro rzeczywiście istnieją systemowe przeszkody dla realizacji określonych zadań, nie tylko tych na wielką skalę i o doniosłym znaczeniu społeczno-gospodarczym, w pierwszej kolejności należałoby wyeliminować te przeszkody systemowe - wyjaśnia.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
