ROP w impasie. Brak zgody co do kształtu systemu

Projekt ustawy dotyczącej rozszerzonej odpowiedzialność producenta nie satysfakcjonuje w pełni żadnej z zainteresowanych stron. Brak też zgody, w którym kierunku mają iść poprawki, mimo że trwają prace nad drugą wersją przepisów. Coraz więcej osób sądzi, że szanse na ich przyjęcie w tej kadencji Sejmu się oddalają.

Przedsiębiorcy, samorządy i firmy gospodarujące odpadami walczą o kształt wartej kilka milionów złotych tzw. ustawy o ROP, czyli rozszerzonej odpowiedzialność producenta (ROP). Na jej podstawie producenci wyrobów w opakowaniach mieliby płacić daninę na rzecz m.in. samorządów i firm zajmujących się odbieraniem i przetwarzaniem odpadów. W ten sposób odpowiadaliby za resztki, powstałe z tego, w co pakują produkty, które wprowadzają do obrotu. Ubiegłoroczny harmonogram zakładał wejście w życie ustawy od 1 stycznia 2026 r. Teraz mówi się, że będzie to dopiero początek 2029 r. albo... bliżej niesprecyzowana przyszłość.

Brak kluczowych zmian w projekcie UC100

Zapowiadane od lat przepisy o rozszerzonej odpowiedzialności przedsiębiorcy mają być wprowadzone ustawą o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Projekt o numerze UC100 przewiduje opłaty dla wprowadzających zależne od rodzaju materiału oraz możliwości recyklingu opakowań. Nie wprowadza kluczowych zmian w stosunku do wcześniejszych wersji.

Jak mówi dr inż. Jacek Pietrzyk, specjalista w zakresie gospodarki odpadami, w ostatniej wersji doprecyzowano jednak sporo drobniejszych przepisów m.in. kwestię kar, nie tylko w zakresie ROP, bo zgodnie z unijnym rozporządzeniem PPWR (Packaging and Packaging Waste Regulation) trzeba do 12 lutego 2027 ustanowić krajowe przepisy w tym zakresie. Jeśli chodzi o ROP, to uznano, że definicje mają być rozumiane tak, jak w PPWR. Ustalono też, że nadzór nad ROP sprawować mają dwa organy - inspektorzy ochrony środowiska i inspekcja handlowa.

Jeśli chodzi o sprawozdania, przedsiębiorcy mieliby sporządzać je raz na kwartał i przekazywać do marszałka województwa, który przesyłałby dane i opłaty do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Nadal nie ma jednak zgody, kto ma dysponować pieniędzmi z ROP. A także w jaki sposób mają być one rozdysponowane między poszczególne strony.

ROP: kto ma płacić, a kto zarządzać środkami

Pieniądze w ramach ROP mają pochodzić od przedsiębiorców, którzy będą oni płacić za opakowania wprowadzane na rynek wraz z towarami. Ale nie zgadzają się na zaproponowane przez resort środowiska rozwiązania. Ich zdaniem, jeżeli system sprowadzi się wyłącznie do obowiązkowej opłaty, bez powiązania jej z efektami środowiskowymi i bez mechanizmów rynkowych, będzie w praktyce kolejnym obciążeniem fiskalnym.

- Organizacja systemu powinna opierać się na modelu, który zapewnia przejrzystość, konkurencyjność i brak konfliktu interesów. W naszej ocenie najlepiej sprawdza się rozwiązanie oparte na wyspecjalizowanych, nadzorowanych podmiotach rynkowych, działających w jasno określonych ramach regulacyjnych i pod kontrolą państwa. Kluczowe jest, aby instytucja odpowiedzialna za system nie była jednocześnie jego beneficjentem w sensie dowolnego dysponowania środkami, lecz pełniła funkcję operatora zapewniającego efektywność i rozliczalność całego systemu – mówi Renata Juszkiewicz, prezes Polskiej Organizacji Handlu i Dystrybucji (POHiD).

Nadzór nad organizacjami (operatorami systemu) powinna sprawować państwowa osoba prawna. Z kolei liczba organizacji może być dowolna. Słabo natomiast widzę model jednej, powołanej przez państwo. Będziemy bez końca dokładać pieniądze do systemu, a efektów nie zobaczymy - uważa dr Pietrzyk

Jest on zdania, że skoro przedsiębiorcy mają być odpowiedzialni za opakowania, powinni też pomyśleć o zorganizowaniu systemu zbiórki. Mogą wykorzystać do tego samorządy. Gminy mogłyby stanąć do takiego przetargu i świadczyć usługi na zasadach rynkowych.

Ustawy o ROP nie ma, a czas ucieka

Samorządy uważają, że wdrożenie reformy jest bardzo pilne i konieczne z punktu widzenia gospodarki odpadami komunalnymi. Jak mówi Małgorzata Izdebska, sekretarz gminy Wołomin i przewodnicząca komisji gospodarki komunalnej i ochrony środowiska Związku Miast Polskich, gminy pozytywnie oceniają podstawowe założenia projektu. Nie znaczy to, że wszystko, co jest w ustawie, im się podoba. - Ale NFOŚiGW jako podmiot mający pobierać i redystrybuować opłatę opakowaniową to dobre rozwiązanie, bo to instytucja publiczna. Czyli zarządzanie pieniędzmi nie będzie w rękach tych, których zobowiązani będą te opłaty wnosić. Tym samym będzie to obligowało do wypełniania obowiązków – mówi ekspertka.

Dodaje jednak, że procedura jest tak skonstruowana, iż może budzić obawy, jeśli chodzi o ubieganie się o należne gminom środki. I liczy, że ministerstwo przychylnie spojrzy na gminne zastrzeżenia.

Istotna jest dla nas pewność, że pewien strumień tych środków trafi do gmin. A procedura w obecnej formie jest na tyle skomplikowana, że mogłaby tworzyć pewne problemy z pozyskaniem środków przez gminy – mówi pani sekretarz.

Liczy, że wprowadzenie regulacji finalnie przełoży się na obniżenie kosztów gospodarki odpadami komunalnymi.

Najwięcej obaw samorządów budzą jednak nie konkretne rozwiązania, a uciekający czas. Ze względu na system kaucyjny do koszy trafia mniej opakowań nadających się do recyklingu. To ogranicza zyski gmin ze sprzedaży surowców, co oznacza podwyżki dla mieszkańców. - Jeżeli w tym roku ROP nie zostanie uchwalony, to możemy zapomnieć o nim na kilka lat, bo w przyszłym są wybory parlamentarne i nikt nie będzie podejmował trudnych decyzji. A w kolejnym posłowie zajmą się innymi, pilnymi sprawami - mówi przedstawicielka samorządów.​

​Obniżki opłat dla mieszkańców? Zapomnij

Jakiego rzędu obniżki może dać mieszkańcom wprowadzenie ROP? Dr Pietrzyk wskazuje na podstawie OSR, że będzie to ok. 6 zł rocznie na mieszkańca, czyli 50 gr. miesięcznie. Biorąc pod uwagę koszty dystrybucji i zawiadamiania o tym, może się okazać, że żadnej obniżki nie będzie.

Obawy o to mają także firmy zajmujące się gospodarką odpadami. We wspólnym stanowisku PIGO oraz Izba Branży Komunalnej piszą, że obecny projekt nie gwarantuje, iż opłaty od przedsiębiorców przełożą się w całości na obniżenie opłat za gospodarowanie odpadami. A w domowych budżetach mieszkańcy odczują nie obniżkę, a podwyżkę, bo przedsiębiorcy koszty związane z ROP przerzucą na klientów.

Branża komunalna szuka alternatywnego modelu

Do ROP wydawały się przekonane prywatne firmy zajmujące się gospodarką odpadami komunalnymi. - Popieraliśmy kierunkowo pierwotny projekt UC100, ale wskazywaliśmy, że wymaga uzupełnień. Lecz nowa wersja naszych kluczowych uwag nie uwzględniła. Nie mamy złudzeń, że na dalszym etapie się to radykalnie zmieni, więc czas powiedzieć: ten projekt nie jest dobry. Chodzi nam przede wszystkim o dwie kwestie. Po pierwsze, o zasady podziału środków z ROP. Ustawa na ten temat milczy. Niektórzy powołują się wprawdzie na OSR, który trochę tę kwestię wyjaśnia - mówi Karol Wójcik, przewodniczący rady programowej Izby Branży Komunalnej. Ale, jak przypomina, OSR to nie ustawa i zasady tam podane można zmienić czy pominąć. A w grę wchodzi 4-5 mld zł, którymi nie wolno zarządzać uznaniowo: nie powinien tego robić ani NFOŚ, ani organizacje wprowadzających, które w swoim modelu chciałyby to robić. Karol Wójcik dodaje, że branża, którą reprezentuje, nie ma nic przeciwko temu, żeby ROP-em administrował podmiot publiczny. Ale mogłyby to być też organizacje odzysku, które do tej pory zajmowały się opłatami produktowymi, jednak muszą być jasno określone zasady, co, w jakiej wysokości i od kogo pobierają i komu przekazują. Ponadto to, ile przedsiębiorca ma za jaką frakcję zapłacić, powinno być regulowane w ustawie, a nie rozporządzeniu, które łatwo zmieniać.

Po drugie, jak przekonuje Karol Wójcik, środki przekazywane z ROP dla gmin powinny być znaczone. Z ustawowym wskazaniem, że nie mogą być przeznaczane na organizację zamówień in-house. - Powinny być przeznaczane na obniżenie opłat dla mieszkańców. Nie mogą natomiast służyć likwidowaniu konkurencji rynkowej, budowaniu monopolu.

- Ale również jesteśmy przeciw temu, co chcieliby wprowadzający. Propozycja producentów jest nie tylko niespójna systemowo, ale stawia ten system na głowie. Ten, kto ma prawny obowiązek finansować system zbiórki i przetwarzania wytwarzanych przez siebie opakowań nie może sam decydować o regułach, według których wnosi te opłaty. O tym musi decydować system pod kontrolą państwa - przekonuje Karol Wójcik. I proponuje powrót do modelu „sprawiedliwego ROP”, który popierały samorządy i organizacje branżowe. - Chcemy wprowadzenia wreszcie systemu ROP, ale hasło „nieważne jaki, byleby był” odrzucamy – konkluduje przedstawiciel branży komunalnej.