Ile jest wart rynek zamówień publicznych?

W ubiegłym roku nastąpiła znaczna zwyżka jego wartości. W 2017 r. w procedurach udzielenia zamówienia publicznego zamówień udzielono na wartość 163,2 mld zł, co stanowi ponad 8 proc. PKB. W 2016 r. rynek ten był wart o 56 mld zł mniej. Warto też zauważyć, że z takim poziomem wartości rynku zamówień nie mieliśmy do czynienia od 2010 roku. Trzeba też pamiętać, że wskazana wartość nie uwzględnia zamówień publicznych udzielanych poza procedurami Pzp, w tym w szczególności zamówień poniżej 30 tys. euro. Jak policzymy wszystkie zamówienia, to szacowana wartość rynku zdecydowanie przekroczy 200 mld zł.

Czy zmieni się polityka państwa w zamówieniach publicznych, tzn. jak będą promowane małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP), które teraz boją się trudnej procedury?

Zdecydowanie chcemy wzmocnić pozycję i udział MŚP w zamówieniach publicznych. Można to czynić legislacyjnie poprzez wprowadzenie konkretnych rozwiązań formalnych, bliżej lub dalej idących, które generalnie mają realizować wskazany cel. Dużą rolę widzę też jednak w przełamaniu bariery mentalnej MSP – pokazaniu, że udział w sektorze publicznym zakupów to również szansa dla samych małych przedsiębiorstw, często rodzinnych. W zakresie rozwiązań legislacyjnych w koncepcji nowego PZP proponujemy w zamówieniach poniżej progów unijnych wprowadzenie możliwości zastrzeżenia określonej puli, np. 30 proc. zamówień - dla sektora MŚP. Ta propozycja była szeroko dyskutowana w trakcie prowadzonych przez Urząd konsultacji. W tym temacie pojawiają się jednak różne głosy.

Czytaj również: Rząd szykuje rewolucję w przetargach >>

Jakie?

Wskazywano na pewne niebezpieczeństwa – począwszy od zagrożenia niezgodności polskich regulacji z prawem UE skończywszy na konkretnych problemach związanych z udzielaniem takich zamówień. Może się na przykład okazać, że zamawiający skierował zamówienia do sektora MŚP według ustawowo określonej puli zamówień, ale bez żadnego odzewu. I co wtedy? Liczne przedsięwzięcia nie będą mogły być realizowane albo przynajmniej zagrożone opóźnieniem ich wykonania. Niektórzy uważają też, że przez takie zastrzeżenie może być ograniczona konkurencja, bo mniej podmiotów będzie się starało o dane zamówienie. My tymczasem z konkurencyjnością na rynku zamówień nie mamy się najlepiej i chcemy to zmienić. Dlatego sami zastanawiamy się, czy kierując ustawowo określoną pulę zamówień wprost do MŚP nie wylejmy dziecka  z kąpielą.

Czytaj w SIP LEX komentarz do koncepcji nowego prawa zamówień publicznych >>

Jaki procent zamówień realizują obecnie mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa?

Nie mamy dokładnie przebadanego rynku w tym zakresie. Takie dane zbieramy dopiero od 2017 roku i nie da się ich z niczym porównać. Wynika z nich jednakże, że w zamówieniach o większej wartości (powyżej progów unijnych) liczba zamówień udzielonych wykonawcom z sektora MŚP kształtuje się na poziomie prawie 56 tys. zamówień. Powyższe, przy uwzględnieniu faktu, iż całkowita liczba zamówień powyżej progów unijnych kształtuje się na poziomie około 123 tys., daje odsetek 45 proc. zamówień skierowanych do wykonawców z sektora MŚP. Zastrzegam jednak, że przy tym badaniu braliśmy pod uwagę również części zamówień (w ramach dopuszczonych przez zamawiających w ramach konkretnego postępowania pakietów), które były kierowane do MŚP.

Pojawia się też spór dotyczący propozycji obniżenia progu stosowania ustawy. Dziś wynosi on 30 tys. euro, a ma być 14 tys. euro. Dlaczego?

Od 2015 roku obserwujemy pewne niepokojące zjawisko zwiększania się wartościowo poziomu zamówień udzielanych poza procedurami Prawa zamówień publicznych* ze względu na ich wartość, czyli zamówień poniżej 30 tys. euro.  W 2014 roku było to 28 mld zł, a w 2017 r. już  37 mld zł. To nam dało do myślenia. Nie chcę stawiać generalnej tezy, że zamawiający standardowo dzielą zamówienia w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy. To jednak może być też sygnał, że ta systematycznie od 2014 r. zwiększająca się wartość tych zamówień wiąże się niewłaściwymi zachowaniami po stronie zamawiających. Otrzymujemy również informacje od przedsiębiorców, którzy wskazują, że nie mają dostępu do zamówień udzielanych określonym podmiotom bez stosowania procedur, czy też, że nie mają nawet informacji o tych mniejszych zamówieniach. Dlatego też poddaliśmy pod dyskusję tę tematykę, oferując transakcję wiązaną: z jednej strony obniżamy próg stosowania ustawy, z drugiej znacząco upraszczamy procedurę dla małych zamówień, poniżej progów unijnych. Nie przesądziliśmy jednak, że na pewno obniżamy próg stosowania ustawy. Jak wskazałam, jest to propozycja poddana pod dyskusję. W trakcie konsultacji pojawiają się tutaj uwagi i ciekawe propozycje, np. aby próg 30 tys. euro pozostawić dla robót budowlanych, zaś w przypadku usług i dostaw go obniżyć.

 

Na czym miałby polegać ta uproszczona procedura dla małych zamówień ?

Zakładamy, że w zamówieniach poniżej progów europejskich będzie jedna znacząco uproszczona procedura udzielania takich zamówień. Byłoby to jedno proste postępowanie opisane w ustawie, a nie jak dzisiaj kilka trybów udzielania zamówień z wieloma odesłaniami w przepisach. Każdy może się w tym pogubić, a cóż dopiero mniejsi przedsiębiorcy. Oczywiście w tej procedurze skupilibyśmy się na składaniu oświadczeń przez przedsiębiorców bez konieczności zdobywania przez nich szeregu różnych dokumentów potwierdzających spełnianie różnorakich wymogów. Ten prosty mechanizm powinien ułatwić prowadzenie takich postępowań dla zamawiających i jedocześnie zachęcić MŚP do udziału w publicznych zakupach o mniejszej wartości.

Co z innowacyjnością, o której tyle mówi premier Morawiecki. Czy np. to nie dzięki zamówieniom publicznym byłaby szansa na wdrożenia w życie konkretnych produktów i usług oferowanych przez start-upy?

Z pewnością sfera publicznych zakupów powinna stanowić grunt pod wdrażanie nowych technologii w ramach publicznych przedsięwzięć realizowanych czy to przez administrację rządowa, samorządową, czy też państwowe spółki, szpitale itp. Przy określonego rodzaju typach zamówień te nowoczesne rozwiązania i technologie są po prostu niezbędne. Istotne jednak w tym zakresie jest to, aby te strategiczne zamówienia - z punktu widzenia gospodarki kraju i wdrażania innowacji - wyodrębnić. Dla realizacji tych strategicznych zamówień ważne są też strategie zakupowe na poziomie poszczególnych zamawiających, dzięki którym mogliby oni rozsądnie dokonywać publicznych zakupów, planując odpowiednio ten proces. Strategie te korelowałaby polityka zakupowa państwa, która z kolei powinna zaleźć osadzenie w samym prawie zamówień publicznych.

Już teraz są przecież zamawiający, którzy po przyjęciu budżetu mają obowiązek sporządzenia planu postępowań. Wszyscy wiedzą, że to taki papierowy obowiązek.

Nie zgodzę się, że to tylko formalizm. Ważne jest jak do tego obowiązku podejdziemy. Faktycznie jeśli będziemy go traktować wyłącznie jako wymóg formalny, to niewiele będzie to miało wspólnego z racjonalnym planowaniem procesu zakupowego. Jeśli natomiast podejdziemy  do tego zagadnienia zadaniowo, to zamawiający mogą w ten sposób odpowiednio kształtować swoją politykę zakupową, uwzględniając posiadane środki finansowe i realizację określonych potrzeb publicznych z uwzględnieniem możliwości wprowadzenia na tym polu nowoczesnych rozwiązań. Warto jeszcze zauważyć, że aktualnie obowiązujące plany zamówień nie muszą być przez zamawiających aktualizowane, co też czyni je faktycznie bardziej fasadowymi. W nowym prawie chcemy wprowadzić obowiązek ich aktualizacji. W celu dokonywania w sposób racjonalny publicznych zakupów chcemy też wprowadzić nowe rozwiązanie, którego dotychczas nie ma.

Jakie?

W zamówieniach o dużej wartości - w koncepcji mówimy o tych powyżej 10 mln euro dla dostaw i usług i 20 mln euro dla robót budowlanych. Będzie obowiązek przeprowadzania analizy: czy dokonać zakupu konkretnego produktu, urządzenia czy może zlecić realizację usługi w tym zakresie, jakie procedury zastosować: zlecić standardowe zamówienie publiczne, a może rozważyć realizację publicznego przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, czy zastosować koncesję na usługi czy roboty budowlane. Dzięki temu zamawiający jeszcze przed wszczęciem procedury będzie wiedział, np. czy będzie go stać na utrzymanie, serwisowanie zamawianego produktu, urządzenia, czy jednak lepiej skorzystać z pełnej usługi firmy zewnętrznej. Zamawiający będzie musiał zastanowić się, w jaki sposób sfinansować to zamówienie. Ta analiza będzie takim sygnałem dla zamawiającego: zastanów się, jak proceduralnie i finansowo zrealizować dany zakup, aby uzyskać oczekiwane, najlepsze jakościowo rozwiązanie, odpowiadające jego możliwościom i potrzebom, a także wyzwaniom jakie stawia przed konkretnym zamawiającym wykonywanie publicznych zadań. Ważna jest też zmiana podejścia do zamówień publicznych. W Koncepcji nowego PZP kładziemy większy nacisk na przygotowanie postępowania i realizację zamówienia.

Dialog techniczny jest dozwolony obecnie, ale urzędnicy z niego nie korzystają. Jak Pani chce zmienić ich podejście?

Chcemy zachęcić zamawiających do częstszego stosowania konsultacji rynkowych, promując ten instrument i dając zamawiającym praktyczne przykłady korzystania z niego. Ważna jest też eliminacja jednej prawnej bariery, mianowicie przesłanki do wykluczenia wykonawcy z postępowania o zamówienie, jeżeli jego udział w konsultacjach zakłócił konkurencję. Zamawiający wskazują aktualnie, że brzmienie tej przesłanki prowadzi do poważnych wątpliwości, co do stosowania dialogu technicznego i zniechęca do niego tak zamawiających jak i wykonawców. Żeby nie było niejasności w nowym PZP proponujemy tę przesłankę uczytelnić tak, aby udział w tych konsultacjach nie był barierą w dostępie do zamówienia.

Usunie Pani barierę legislacyjną, ale pozostanie mentalna. W Polsce panuje przekonanie, że takie rozmowy są podejrzane, pachną korupcją.

To prawda, wielu zamawiających wskazuje, że istotna jest też bariera mentalna w stosowaniu tego narzędzia, choć w obowiązujących przepisach są gwarancje transparentności i stosowania zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania w dostępie do zamówienia. Dialog konkurencyjny to nie jest rozmowa w zaciszu gabinetów zamawiającego w cztery oczy, z jednym „wybranym” wykonawcą, tylko de facto jest to konkurencyjne spotkanie, na które każdy z potencjalnych wykonawców może być zaproszony po to, aby ukazać zamawiającemu różne możliwe, funkcjonujące na rynku rozwiązania. Zamawiający wskazują też, że nie korzystają z tego instrumentu w obawie przed zarzutami różnych instytucji kontrolujących. Nowe PZP ma przełamać tę barierę. Pokazać zamawiającym, ale także kontrolującym, że takie rozwiązanie jest legalne – dopuszczone przez prawo krajowe i unijne.

Ekspertów cieszą inne propozycje – dotyczące stosowania środków ochrony prawnej, np. ryczałt i trzyosobowe składy Krajowej Izby Odwoławczej.

W stosowaniu środków ochrony prawnej zaproponowaliśmy konkrety i, rzeczywiście, wszyscy zwracają na nie uwagę. Nasz system odwoławczy jest szybki i sprawny i nie możemy stracić z oczu tej wartości. Trzyosobowe składy orzekające KIO to z kolei standard, o który upominał się cały rynek zamówień publicznych. Z racji moich doświadczeń pracy w KIO [prezes UZP od 2007 do 2016 roku była członkiem KIO - dopisek redakcji]– wiem jak istotne są te kwestie i balans , który musimy w tym zakresie zachować tak, aby szybkość prowadzonych postępowań, gdzie obecnie odwołania są rozpatrywane zasadniczo w ciągu 15 dni, nie ucierpiała i oczywiście, aby jakość orzecznictwa pozostawała na wysokim poziomie.

Czytaj również: będą zmiany w postępowaniu odwoławczym >>

Czy za wprowadzeniem obligatoryjnych trzyosobowych składów powinny pójść pieniądze na zwiększenie zatrudnienia?

Przy pisaniu projektu ustawy musimy przeanalizować, czy zespół kadrowy KIO – obecnie to 49 osób – będzie w stanie sprawnie rozpoznawać sprawy odwoławcze. W ubiegłym roku znacząco wzmocniliśmy KIO, zatrudniliśmy 17 nowo orzekających osób, co daje istotny komfort pracy dla osób rozstrzygających spory odwoławcze. Przy formułowaniu oceny skutków projektowanej regulacji będziemy musieli na nowo podjeść do tej kwestii i ponownie przyjrzeć się różnym aspektom związanym z proponowanymi nowymi rozwiązaniami tak, aby zachować terminowość rozpoznania spraw odwoławczych.

W koncepcji pojawia się nowa instytucja ryczałtu, ale… nie będzie możliwości wstrzymania podpisania umowy z wykonawcą mimo toczącego się postępowania. Dlaczego?

Teraz można odnieść wrażenie, że skarga nie jest efektywnym środkiem ochrony. Są orzeczenia sądów okręgowych, które wskazują, że wykonanie umowy w sprawie zamówienia publicznego powoduje niemożność orzekania o zarzutach skargi. To czyni nieefektywnym ten środek ochrony prawnej. Chcemy wyeliminować takie sytuacje, w których sąd nie orzekałby o sprawach skarg, w których umowa jest już wykonana w całości. Sąd w takiej sytuacji nie mógłby orzekać o przywróceniu do postępowania wcześniej wyeliminowanego wykonawcy czy udzieleniu mu zamówienia. Skarga w takiej sytuacji  byłaby jednak powiązana z ryczałtowym odszkodowaniem dla takiego pokrzywdzonego wykonawcy. Ryczałtowe odszkodowanie zapewni efektywność postępowania skargowego bez blokowania inwestycji publicznych. Wprowadzamy jeszcze inne mechanizmy wzmacniające postępowanie skargowe. Niewątpliwie doniosłe znaczenie w tym zakresie ma propozycja stworzenia jednego sądu zamówień publicznych czy też obniżenie wysokości opłaty od wnoszonych skarg. To rozwiązania oczekiwane przez rynek zamówień publicznych.

Kiedy poznamy projekt ustawy?

Konsultacje założeń trwały do końca lipca. Teraz mamy czas ich podsumowań. Zakładam jednak, że pod koniec roku projekt nowego Prawa Zamówień Publicznych ujrzy światło dzienne.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

* Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu.