Niedopuszczalne jest, aby tak głęboka ingerencja w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej następowała na mocy rozporządzenia. Do ingerencji w wolności i prawa służy specjalna konstytucyjna procedura – stan nadzwyczajny. Zapewnia ona kontrolę parlamentu nad ograniczeniami. COVID nie może oznaczać zawieszenia wolności, praw i bezpieczników prawnych mających zapewniać ochronę przed nadużyciem władzy wykonawczej we wprowadzaniu ograniczeń.
Mogą być roszczenia wobec państwa
Przyjęta przez rząd metoda otworzyła ryzyko roszczeń odszkodowawczych wobec Skarbu Państwa z powodu bezprawnego sposobu ich wdrażania. Niekonstytucyjność obostrzeń i kar nakładanych w związku z łamaniem zakazów dostrzegają sądy. W głośnym wyroku WSA w Opolu stwierdził, że tryb wprowadzenia ograniczeń i zakazów, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Mimo takich orzeczeń, państwo nadal zmusza przedsiębiorców do przestrzegania wadliwych zakazów. Zdesperowani przedsiębiorcy nie mają innej drogi niż dochodzenie odszkodowania od SP za szkody wyrządzone zakazami. Największe polskie kluby fitness złożyły przedsądowe wezwania do SP o odmrożenie branży i wypłatę odszkodowań. Do pozwów przymierzają się przedstawiciele innych branż.
Czytaj w LEX: Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody w trakcie pandemii >
Czytaj: Kary za łamanie obostrzeń na bakier z prawem - sądy uchylają decyzje>>
Trybunał Konstytucyjny ma służyć rządzonym, a nie rządzącym
W sierpniu 2020 r. do TK wpłynął wniosek premiera z pytaniem czy art. 4171 § 1 KC, pozwalający dochodzić odszkodowania od SP za szkodę wyrządzoną przez wydanie aktu normatywnego niezgodnego z normą wyższego rzędu, jest sprzeczny z Konstytucją. Premier wniósł o zbadanie zgodności przepisu z Konstytucją w zakresie w jakim nie wprowadza wymogu stwierdzenia przez TK niezgodności rozporządzenia z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Czytaj: Rozporządzenia bez podstaw, ale odpowiedzialność urzędnika raczej teoretyczna>>
Mimo, że art. 4171 § 1 KC mówi o wydaniu „aktu normatywnego”, to wniosek premiera dotyczy tylko rozporządzeń. Konstrukcja wniosku, ujawniająca prawdziwe intencje rządu, została prawdopodobnie zauważona, przez co 16 września 2020 r. do TK wpłynął kolejny wniosek dotyczący art. 4171 § 1 KC. Tym razem od marszałek sejmu. Premier wniósł o zbadanie zgodności z Konstytucją części przepisu, natomiast marszałek wniosła o stwierdzenie niezgodności całego art. 4171 § 1 KC, a jej wniosek dotyczy wszystkich aktów normatywnych, nie tylko rozporządzeń.
Czytaj w LEX: „Pozwy zbiorowe” jako odpowiedź na czasy „niedyspozycji” wymiaru sprawiedliwości w czasach epidemii koronawirusa >
Sprawy zostały połączone. Już sama konstrukcja wniosku, w którym premier skupił się tylko na rozporządzeniu pokazuje, że jest on instrumentalnym środkiem ochrony SP przed roszczeniami odszkodowawczymi, podnoszonymi w związku z niekonstytucyjnym ograniczeniem wolności gospodarczej w rozporządzeniu. Marszałek idzie jeszcze dalej, ponieważ dąży do zupełnego wyeliminowania z systemu możliwości dochodzenia odszkodowania od SP z tytułu wadliwych aktów normatywnych. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia TK, państwo nie zapłaci za szkody wyrządzone przez błędy władzy ustawodawczej. Władza uniknie odpowiedzialności. Trybunał Konstytucyjny powinien jednak służyć rządzonym, a nie rządzącym…
Zobacz procedurę w LEX: Uchylenie decyzji lub postanowienia z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy >
Kto pod kim dołki kopie, ten sam w nie wpada
Prawo ma zapewniać przedsiębiorcom bezpieczeństwo prawne, czyli umożliwiać im decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość́ przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych. Państwo i jego urzędnicy muszą zrozumieć, że przedsiębiorca ma prawo pozwać ich za działanie na jego szkodę. Jednak wniosek stanowi kolejny przykład braku poszanowania przedsiębiorców przez państwo i narusza zaufanie do państwa. Zasadę zaufania przedsiębiorców do państwa i stanowionego przez nie prawa należy rozumieć́ jako wymóg lojalności państwa wobec przedsiębiorców.
Czytaj także: Trociuk: Bezprawne rozporządzenia rządu uderzają w obywateli>>
Przejawem lojalności nie jest zastawianie na przedsiębiorców pułapek i podejmowanie prób przechytrzenia ich. W pierwszej kolejności rząd ustanowił niezgodne z prawem ograniczenia działalności gospodarczej. Unikając wprowadzenia stanu nadzwyczajnego chciał zastawić pułapkę na przedsiębiorców, aby zamknąć drogę do dochodzenia odszkodowania za straty majątkowe wynikające z wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Okazało się jednak, że kto zastawia pułapki, ten w nie sam boleśnie wpada. Przedsiębiorcy mogą bowiem dochodzić od państwa odszkodowania na podstawie art. 4171 § 1 KC i to nie tylko za poniesione straty majątkowe, ale także utracone korzyści. Rządzący postanowili zatem zastawić kolejną pułapkę, tym razem przy pomocy tzw. Trybunału Konstytucyjnego. Złożenie wniosków do TK ma uniemożliwić uzyskanie odszkodowań przez przedsiębiorców. Takie działanie podważa zaufanie do państwa, czyli jest niekonstytucyjne.
Zobacz procedury w LEX:
Rozpoznanie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku >
Nie zobaczysz czającego się potwora jeśli nie zaświecisz światła
Jak napisał Stephen King „Nie zobaczysz potwora czającego się pod łóżkiem lub w szafie jeśli nie zaświecisz światła, takie to proste”. Wnioski do TK należy oceniać przez pryzmat okoliczności w jakich zostały złożone, biorąc pod uwagę ich kontekst. Kontekst zaświeca nam światło i pokazuje czającego się potwora, w postaci niekonstytucyjnych wniosków. Jak pokazują doświadczenia ostatnich lat, rozstrzygnięcie tzw. TK o zgodności rozporządzenia z Konstytucją wydaje się przesądzone. Jednak ze względu na niekonstytucyjność wniosków oraz konstytucyjność art. 4171 § 1 KC, TK powinien negatywnie rozpatrzyć sprawę. W przeciwnym razie dojdzie do zamknięcia przedsiębiorcom drogi dochodzenia roszczeń od SP, a to narusza prawo do sądu. Niekonstytucyjne, ponieważ rażąco naruszające prawo do sądu, będzie także orzeczenie sądu o zawieszeniu postępowania w sprawie wniesionej na podstawie art. 4171 § 1 KC do momentu wydania wyroku przez tzw. TK. Wnioski do TK mają nakłonić sądy do skorzystania z fakultatywnego zawieszenia postępowań, jednak sądy nie mogą wydawać orzeczeń sprzecznych z Konstytucją. Nie mogą zatem kierować spraw walczących o przetrwanie przedsiębiorców do zamrażarki.
Czytaj w LEX: Prawo do przemieszczania się w stanie epidemii - brak podstaw prawnych dla wprowadzania zakazu przemieszczania się >
Zaiste ich retoryka była aż nazbyt parciana… łańcuchy tautologii parę pojęć jak cepy
Wnioskodawcy starają się wykazać, że sąd może pominąć rozporządzenie, które wydaje mu się niezgodne z Konstytucją, ale nie może orzec o odpowiedzialności odszkodowawczej SP za bezprawie legislacyjne, bez uprzedniego prejudykatu TK. Uzasadnienie wniosku zawiera nieprzekonujące argumenty prawne. Jakby powiedział Z. Herbert:
„Zaiste ich retoryka była aż nazbyt parciana
(Marek Tulliusz obracał się w grobie)
łańcuchy tautologii parę pojęć jak cepy
dialektyka oprawców żadnej dystynkcji w rozumowaniu
składnia pozbawiona urody koniunktiwu”.
Zdaniem wnioskodawców, sądom należy odebrać możliwość stwierdzania, że akt normatywny jest niezgodny z Konstytucją, ponieważ w przeciwnym razie mogą wydawać niespójne orzeczenia. Wnioskodawcy zapominają, że rozbieżność w orzecznictwie jest naturalna i twórcza. Istnieją natomiast środki, które przeciwdziałają negatywnym skutkom niespójnego orzecznictwa, takie jak instancyjność. Środki te eliminują możliwość orzekania według własnego „widzimisię”. We wniosku wskazano, że wymóg uzyskania prejudykatu w postaci orzeczenia TK o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją wynika z domniemania konstytucyjności. Domniemanie można jednak obalić i to bez wcześniejszego wyroku TK. Skoro zgodnie z Konstytucją sędziowie podlegają Konstytucji i ustawom, to są uprawnieni do stosowania Konstytucji i orzekania o niezgodności nią aktu normatywnego, a zatem mogą obalić domniemanie.
Czytaj w LEX: Poddanie określonej osoby przymusowej kwarantannie podczas epidemii koronawirusa - konsekwencje prawne >
Każdy monopol deprawuje, a monopol absolutny deprawuje absolutnie
Argumenty premiera i marszałek są instrumentalne. Chodzi o usunięcie rozproszonej kontroli konstytucyjności. Wnioskodawcy próbują nakłonić TK, aby sam przyznał sobie monopol na orzekanie o zgodności z Konstytucją aktów prawnych. Trybunał ma monopol na bycie ustawodawcą negatywnym, czyli na usuwanie z systemu prawa aktów niezgodnych z Konstytucją. Nie zagraża temu art. 4171 § 1 KC.
Trybunał nie może mieć jednak monopolu absolutnego na orzekanie o zgodności z Konstytucją aktów prawnych. Nie chodzi o to, aby sądy miały przejąć rolę TK jako ustawodawcy negatywnego w ramach kontroli abstrakcyjnej, lecz o możliwość rozstrzygania przez sądy o niezgodności z Konstytucją w konkretnym przypadku i zasądzenia z tego tytułu odszkodowania.
Koncepcja odebrania sądom prawa do kontrolowania zgodności aktów prawnych z Konstytucją jest niekonstytucyjna. Normy Konstytucji mają zastosowanie bezpośrednie (art. 8). Zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych sędzia ślubuje stać na straży prawa, a Konstytucja jest najwyższym prawem RP (art. 8 ust. 1). Sędziowie podlegają Konstytucji (art. 178) a nie TK. Konstytucja jest podstawowym źródłem prawa powszechnie obowiązującego w RP (art. 87 ust. 1), a więc musi być stosowana przez sądy. Istnieje obowiązek dokonywania prokonstytucyjnej wykładni przepisów. Dlaczego sędziów sądów powszechnych oraz SN ma pozbawiać się kompetencji do bezpośredniego stosowania Konstytucji? Przecież nie można wydawać wyroków w imieniu RP abstrahując od Konstytucji.
Rozproszona kontrola konstytucyjności jest mega ważna dla rządzonych
Wyłączenie kontroli rozproszonej godzi wprost w prawa i wolności. Każdy monopol jest groźny, w tym monopol TK. Jeżeli monopolista ma decydować o zwiększeniu zasięgu swojego monopolu (TK ma orzec, że tylko on może stosować Konstytucję) to sytuacja staje się jeszcze groźniejsza dla obywateli. Rozproszona kontrola konstytucyjności jest szczególnie ważna, gdy TK staje się upolityczniony. Upolitycznienie TK odbywa się na naszych oczach. Rządowy TK nie może mieć monopolu na podejmowanie decyzji o konstytucyjności rozporządzeń, które zablokują możliwość uzyskania odszkodowań przez przedsiębiorców. Rządzący wskazują we wnioskach, że tendencja dopuszczająca rozproszoną kontrolę konstytucyjności jest niepokojąca. Rozproszona kontrola konstytucyjności może być niepokojąca i niebezpieczna, ale wyłącznie dla władzy. Dla obywateli stanowi jedną z gwarancji demokratycznego państwa prawnego i chroni ich przed instrumentalnymi decyzjami upolitycznionego TK oraz bezprawnymi działaniami władzy.
Michał Romanowski jest profesorem prawa, adwokatem w kancelarii Romanowski i Wspólnicy
Katarzyna Zarzycka jest aplikantką adwokacką w kancelarii Romanowski i Wspólnicy, a także finalistką konkursu "Rising Stars Prawnicy - liderzy jutra 2020"