Katarzyna Żaczkiewicz-Zborska: Ukształtowała się już linia orzecznicza w Wojewódzkich Sądach Administracyjnych dotycząca kar pieniężnych za niezachowanie restrykcji antycovidowych, takich jak nienoszenie maseczek, złamanie zakazu przemieszczania czy obowiązku kwarantanny po przyjeździe z zagranicy. Sądy mówią, że nie było podstaw do ukarania na mocy rozporządzenia wydanego w kwietniu 2020 r. A czy obecnie jest podstawa prawna do karania w takich sytuacjach?
Stanisław Trociuk: Nic się do tej pory nie zmieniło w zakresie nakładania kar pieniężnych. Jedyną istotną zmianę z punktu widzenia egzekwowania nakazów i ograniczeń wprowadziła ustawa z 28 października 2020 r., którą dokonano nowelizacji Kodeksu wykroczeń czyniąc wykroczeniem nieprzestrzeganie nakazów i zakazów epidemicznych, w tym nieprzestrzeganie nakazu noszenia maseczek.
Natomiast w dalszym ciągu takie materie jak ograniczenia wolności przemieszczania się, wolności zgromadzeń, kwarantanna po przekroczeniu granicy, opierają się na przepisach rozporządzenia. To samo dotyczy wolności działalności gospodarczej. Nie ma wciąż w tym zakresie ograniczeń wprowadzanych w drodze ustawy, więc można przyjąć, że w zakresie stosowania obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. stanowisko sądów administracyjnych w sprawach kar byłoby analogiczne.
Teraz publikowane są uzasadnienia wyroków WSA w Warszawie, który uchylił bądź stwierdził nieważność w ostatnim miesiącu około 30 decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.
Czytaj w LEX: Prawo do przemieszczania się w stanie epidemii - brak podstaw prawnych dla wprowadzania zakazu przemieszczania się >
W uzasadnieniach do tych wyroków czytamy, że błędem ustawodawcy jest niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego, który upoważniałby do wprowadzenia ograniczeń, a więc i nakładania mandatów. Czy słusznie?
Tak. To jest grzech pierworodny obecnej sytuacji prawnej. Dlatego, że nie decydując się na wprowadzenie jednego ze stanów nadzwyczajnych, przede wszystkim stanu klęski żywiołowej, Rada Ministrów uznała, że zwykłe środki konstytucyjne są wystarczające do zwalczania epidemii. Oznacza to jednak, że w zakresie stanowienia prawa można stosować tylko takie reguły, które obowiązują poza stanami nadzwyczajnymi. Podstawową zasadą jest więc to, że prawa i wolności jednostki można ograniczyć tylko ustawą, i to wynika z ogólnej klauzuli zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Ustawa powinna określać też ramy tych ograniczeń, zaś ustawodawca nie może, postępując w zgodzie z Konstytucją, przekazywać Radzie Ministrów tej materii do uregulowania, gdyż nie posiada ona w tym zakresie stosownych kompetencji. Stąd też sądy rozpoznając skargi na decyzje sanepidu odmawiają stosowania przepisów rozporządzeń.
Czytaj w LEX: Poddanie określonej osoby przymusowej kwarantannie podczas epidemii koronawirusa - konsekwencje prawne >
W swojej najnowszej książce "Prawa i wolności w stanie epidemii" odnosi się pan także do ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych, która też jest podstawą do karania.
W tej ustawie jest art. 48a, który stanowi podstawę do nakładania kar administracyjnych, tylko że przepis ten odsyła w zakresie opisu czynu stanowiącego podstawę odpowiedzialności do przepisów rozporządzeń. Tu wracamy do tego, że w rozporządzeniu wprowadzono zakazy, np. dotyczące wolności zgromadzeń, nie tylko z naruszeniem reguły wyłączności ustawy w regulowaniu tej materii, ale całkowicie bez podstawy prawnej. Rada Ministrów w ogóle nie posiada bowiem uprawnień, by wprowadzać zakazy, o których mówi ustawa epidemiczna. Ustawowe upoważnienie dla Rady Ministrów dotyczy bowiem możliwości wprowadzenia ograniczeń, obowiązków i nakazów, o których mówi art. 46 ust. 4 ustawy epidemicznej, a więc nie obejmuje zakazów wymienionych w tym przepisie.
Kolejny problem, który obecnie się ujawnia, to jest ustalanie kolejności szczepień.
A czy szczepienia należą do katalogu praw człowieka?
W moim przekonaniu tak, gdyż z art. 68 ust. 2 Konstytucji wynika prawo równego dostępu do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Wyznaczenie kolejności udzielania tych świadczeń w postaci szczepień stanowi więc różnicowanie w dostępie do świadczeń zdrowotnych, a wobec tego ramy prawne tego zróżnicowania powinno być zarysowane w ustawie. Tymczasem w ustawie nie ma w ogóle upoważnienia do określania kolejności szczepień.
Czy można by zaskarżyć do sądu ten system?
Kolejność szczepień może być kwestionowana, na przykład Warszawski Uniwersytet Medyczny, któremu wymierzono karę za to, że zaszczepił osoby poza ustaloną kolejnością mógłby, kwestionując ową karę, podnosić okoliczność braku transparentnej podstawy prawnej do wprowadzenia owej kolejności szczepień w rozporządzeniu.
Przedsiębiorcy protestują także, otrzymują mandaty, czy w sądzie wygrają?
Jeśli zostaną wymierzone administracyjne kary pieniężne - to wydaje się, zwłaszcza w świetle zaczynającego kształtować się w tym zakresie orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, że mają szansę na korzystne rozstrzygnięcie swojej sprawy. W przypadku działalności gospodarczej są dwa problemy; pierwszy dotyczy interpretacji art. 22 Konstytucji regulującego wolność działalności gospodarczej - tylko w drodze ustawy można ograniczyć tę wolność. Wymaga jednak podkreślenia, że poza stanami nadzwyczajnymi nie można, nawet ustawą wprowadzić zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Gdyby natomiast wprowadzono stan klęski żywiołowej, to zakaz byłby skuteczny na mocy rozporządzenia Rady Ministrów.
Ale jest jeszcze inny problem i jest poruszany w mojej książce - żadne upoważnienie ustawowe nie daje możliwości wprowadzenia zakazu. Upoważnienia zawarte w ustawie epidemicznej dotyczą wyłącznie ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku ograniczenia - działalność może być w dalszym ciągu prowadzona, tylko przy zachowaniu określonych reguł sanitarnych. Rada Ministrów mogłaby np. w ramach takiego ograniczenia określić, że restauracje są otwarte, ale tylko 1/3 lub 1/4 stolików w danym lokalu może być zajęta.
Czytaj w LEX: „Pozwy zbiorowe” jako odpowiedź na czasy „niedyspozycji” wymiaru sprawiedliwości w czasach epidemii koronawirusa >
Sytuacja jest kuriozalna...
Obecnie na skutek protestów i łamania zakazów prowadzenia działalności próbuje się zastosować inne środki o charakterze represyjnym - nie tylko kary administracyjne, ale także środki właściwe dla prawa karnego. Prokuratorzy zaczynają prowadzić postępowania w sprawie sprowadzenia niebezpieczeństwa epidemicznego poprzez narażenie na zakażenie chorobami zakaźnymi, który to czyn jest przestępstwem. Problem polega na tym, że wówczas trzeba wykazać, że zagrożenie nie ma charakteru hipotetycznego, ale jest realne. Na przykład: była otwarta restauracja, a w niej znajdowały się osoby zakażone. Jeśli prokurator to wykaże, to może skutecznie wnieść do sądu akt oskarżenia.
Jednak te działania są wątpliwe z punktu widzenia ich finalnej skuteczności.
Klient, który wchodzi do restauracji w czasie zakazu jest spisywany przez policję, obserwowany przez inspektorów sanepidu, kontrolujących jakość potraw, a właściciel lokalu podsuwa mu umowę na degustację potraw. Czy to nie absurd?
Znajdujemy się w sytuacji, w której wszyscy udają, że w coś grają, zamiast uregulować ten stan w sposób właściwy, zgodny z obowiązującym porządkiem konstytucyjnym. Dzisiaj już nie ma wątpliwości, że ekspedientka może odmówić obsłużenia osoby bez maseczki. Jest wyraźny przepis, który pozwala jej na to. Nie ma wątpliwości, że można wręczyć mandat osobie, która w miejscu publicznym nie nosi maseczki. Wszystkie kontrowersje dotyczą materii, która w dalszym ciągu jest niewłaściwie uregulowana z punktu widzenia standardu konstytucyjnego.
Sprawdź również książkę: Prawa i wolności w stanie epidemii >>
Ograniczenie wolności zgromadzeń też jest nielegalne?
Tak. Sądy umarzają postępowania, gdy trafiają do nich wnioski o ukaranie. Nawet w orzeczeniach sądów rodzinnych, gdy policja wystosowała wnioski o zastosowanie środków poprawczych wobec osób małoletnich, które brały udział w zgromadzeniu, sądy uznawały, że w rozporządzeniu ograniczyć tej wolności nie można. Nawet w czasie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej zgromadzeń nie wolno tego zakazać.
Trzeba z prawa korzystać umiejętnie. Prawo zgromadzeń przewiduje, że organ, do którego zgłasza się organizator zgromadzenia może wydać decyzję o zakazie jego zorganizowania, gdy będzie ono stanowiło zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi w czasie epidemii. Wydaje się wówczas decyzję, jest odwołanie do sądu powszechnego, który kontroluję tę decyzję.
Rada Ministrów odwołuje się do przykładów z innych państw, gdzie wprowadzono jeszcze bardziej dolegliwe restrykcje, tyle, że na mocy właściwej podstawy prawnej?
Sytuacje te są nieporównywalne. Wiele krajów wprowadziło stany wyjątkowe, a w konsekwencji także godzinę policyjną, zakazy poruszania się. Na przykład w Czechach próbowano zrobić to co w Polsce, czyli wprowadzić ograniczenia wyłącznie na podstawie decyzji władzy wykonawczej. Jednak sądy czeskie stwierdziły, że są to działania naruszające prawo, wprowadzono więc stan wyjątkowy, zaś obecnie w parlamencie czeskim toczy się gorąca dyskusja nad jego przedłużeniem.
Sprawy z zakresu ograniczeń i wolności trafiają już nawet do Sądu Najwyższego.
Tak. Złożyliśmy ostatnio kasację w sprawie mężczyzny bezrobotnego, który poszedł na spacer do parku bez maseczki. Dostał grzywnę 500 zł. Ten człowiek już po uprawomocnieniu się nakazu karnego, złożył do sądu wniosek o rozłożenie kary na raty. Sąd nakłada mu tę grzywnę na raty po 50 zł i równocześnie zostaje też wydana decyzja administracyjna, na podstawie której za to samo zachowanie wymierzono mu karę w wysokości 5 tys. zł. To nie jest normalne, że bezrobotny zostaje pozbawiony jakichkolwiek środków do życia. Kary administracyjne są natychmiast wykonalne - urząd skarbowy ściąga je natychmiast.
