Nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: u.p.z.p.) została w czwartek opublikowana w Dzienniku Ustaw. Nowe przepisy wprowadzają rewolucyjne zmiany w systemie planowania przestrzennego. Dla obszaru całej gminy będą uchwalane plany ogólne. Zastąpią one studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i będą aktami prawa miejscowego wiążącymi bezpośrednio również w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Nowela wprowadza również zintegrowane plany inwestycyjne uchwalane przez radę gminy na wniosek inwestora, stanowiące rodzaj miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto na etapie prac sejmowych do u.p.z.p. wprowadzono przepis o jeszcze jednym rodzaju aktu planowania przestrzennego, który budzi olbrzymie obawy i zastrzeżenia. Chodzi mianowicie o możliwość wydania przez wojewodę na wniosek Rady Ministrów zarządzenia w sprawie planu miejscowego dla inwestycji o szczególnym znaczeniu dla ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa lub gospodarki narodowej, o planowanych kosztach inwestycji wynoszących co najmniej 500 mln zł oraz liczbie nowych miejsc pracy wynoszącej co najmniej 50.
Czytaj też: Lex knebel bis? Wojewoda narzuci gminie inwestycje
Czytaj w LEX: Plan ogólny >
Nowy plan na bakier z przepisami
Wprowadzona możliwość wydawania planów miejscowych przez wojewodę jest sprzeczna z treścią art. 3 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej:
- na terenie gminy należy do zadań własnych gminy,
- na obszarze związku metropolitalnego (obszarze metropolitalnym) należy do zadań związku metropolitalnego,
- w województwie, należy do zadań samorządu województwa,
- państwa należy do zadań Rady Ministrów.
Umożliwienie wydawania planów miejscowych przez wojewodę nie mieści się w żadnej z powyższych kategorii. Brak jest podstaw do przyjęcia, że każda inwestycja „o szczególnym znaczeniu dla ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa lub gospodarki narodowej, o planowanych kosztach inwestycji wynoszących co najmniej 500 mln zł oraz liczbie nowych miejsc pracy wynoszącej co najmniej 50” stanowi politykę przestrzenną województwa. Co więcej wszelkie akty planistyczne na poziomie województwa były dotąd przypisane samorządowi województwa.
Opisywane plany mają być tymczasem wydawane przez wojewodę który jest organem administracji rządowej, a nie samorządowej. Gdyby wskazane rodzaje inwestycji traktowane były jako inwestycje związane z polityką przestrzenną państwa, to organem właściwym byłaby Rada Ministrów. Samo zainicjowanie postępowania wnioskiem do wojewody o wydanie zarządzenia w sprawie planu miejscowego nie stanowi podstawy do uznania, że to Rada Ministrów jest organem kształtującym politykę państwa w tym zakresie.
Czytaj w LEX: Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym >
Plan nie do podważenia?
Wątpliwości budzi również to, jaki będzie status prawny zarządzenia w sprawie planu miejscowego wydanego przez wojewodę. Znowelizowane przepisy nie przewidują, w odróżnieniu do przepisów dotyczących Zintegrowanych Planów Inwestycyjnych, aby plan miejscowy wydany przez wojewodę był „szczególną formą planu miejscowego”. Brak jest również przepisu, który nakazywałby stosowanie przepisów odnoszących się miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, do planów miejscowych wydawanych w zarządzeniu wojewody, tak jak to zostało określone w art. 37n ust. 2 u.p.z.p. w stosunku do zintegrowanych planów inwestycyjnych.
Plan miejscowy wydawany przez wojewodę nie będzie musiał być więc zgodny z planem ogólnym (a do czasu jego uchwalenia ze studium uwarunkowań), jak to ma miejsce przy „zwykłych” planach miejscowych, jak również przy zintegrowanych planach inwestycyjnych.
Wątpliwości może budzić także to, czy taki plan miejscowy „wojewody” podlega zaskarżeniu, a jeżeli tak w jakim trybie. Plany miejscowe podejmowane przez rady gmin podlegają zaskarżeniu w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a uprawnionym do zaskarżania planu zgodnie z art. 101 par. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Zarządzenia wojewody nie są jednak aktami samorządu województwa. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odwołują się w tym zakresie do obowiązku stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. (…)
Zobacz procedurę w LEX: Dopuszczalność zaskarżenia uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany >
Procedura wydania przez wojewodę zarządzenia w sprawie planu miejscowego przewiduje co prawda, że wojewoda występuje do rady gminy właściwej ze względu na położenie inwestycji o wyrażenie zgody na plan miejscowy w brzmieniu określonym w projekcie planu, a brak wyrażenia zgody przez rade gminy skutkuje tym, że wojewoda nie wydaje zarządzenia, niemniej tego rodzaju rozwiązanie nie oznacza, że taki plan miejscowy został wydany przez radę gminy jako organ samorządu terytorialnego.
Czytaj w LEX: MPZP a wydane decyzje środowiskowe oraz inne dotyczące danego terenu - problemy wynikające z praktyki >
Interesujące mogą być skutki ewentualnego zaskarżenia uchwały rady gminy o wyrażeniu zgody na wydanie zarządzenia przez wojewodę. Uchwała rady gminy jest obowiązującą formą wyrażenia stanowiska przez radę gminy i jako akt prawa miejscowego podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Niewątpliwie wpłynie ona na sytuację prawną mieszkańców gminy, więc na tej podstawie można ustalić indywidualny interes prawny do zaskarżenia tej uchwały. Gdyby taka uchwała uznana została przez sąd za nieważną, również zarządzenie wojewody obarczone byłoby wadą prawną.
Inwestycje „o szczególnym znaczeniu dla ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa Państwa lub gospodarki narodowej, o planowanych kosztach inwestycji wynoszących, co najmniej 500 mln zł oraz liczbie nowych miejsc pracy wynoszącej co najmniej 50”, co do których ustawodawca przewidział możliwość wydawania planu miejscowego przez wojewodę stanowi przykład inwestycji celu publicznego, co do której wydawana być powinna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym stanowią podstawę do wydawania przez wojewodę takich decyzji planowanych na terenach zamkniętych. Jeżeli jednak inwestycja celu publicznego ma znaczenie krajowe bądź wojewódzkie, decyzję taką zgodnie z art. 56(1) ust. 1 u.p.z.p. wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa.
Wprowadzona instytucja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydawanego zarządzeniem wojewody, budzi poważne wątpliwości interpretacyjne i może naruszać nie tylko zasady wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także przepisy ustaw samorządowych, a nawet przepisy Konstytucji RP.
Konrad Młynkiewicz, radca prawny w Kancelarii MJW Legal
Agnieszka Jędrzejewska, adwokat w Kancelarii MJW Legal
