Podstawowym aktem prawnym regulującym zagadnienia związane z ochroną środowiska przed hałasem jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U.2013, poz. 1232 ze zm.) – dalej u.p.o.ś. Kwestie związane z występowaniem hałasu zostały także uregulowane w innych aktach prawnych takich jak: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;ustawa z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji ochrony środowiska.

Co to jest hałas?

Pojęcie hałasu definiuje ustawa Prawo ochrony środowiska, której art. 3 pkt. 5 wskazuje, że przez hałas należy uważać dźwięki o częstotliwości od 16 Hz do 16 000 Hz, rozumiane jako drgania rozprzestrzeniające się w powietrzu w postaci fal akustycznych o częstotliwości i natężeniu stwarzającym uciążliwości dla ludzi i środowiska. Wartość poziomu tego dźwięku mierzona jest w decybelach (dB). Ponadto pkt. 49 ww. art. uznaje emisję hałasu za zanieczyszczenie, które może być szkodliwe dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska.

Z kolei wDyrektywie 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25.06.2002 r. odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku –hałas jest określany jako niepożądane lub szkodliwe dźwięki powodowane przez środki transportu, ruch drogowy, ruch kolejowy, ruch lotniczy oraz hałas pochodzący z obszarów o działalności przemysłowej. Jak widzimy zapisy dyrektywy definiują pojęcie hałasu w odmienny sposób, co prowadzić może do wniosku,że jednoznaczne określenie czym jest hałas będzie trudne, ze względu na fakt, iż hałas jest zjawiskiem subiektywnym, a dla oceny stanu akustycznego ważne są źródła jego pochodzenia (np. hałas komunikacyjny).Trzeba zwrócić uwagę, iż głównym źródłem informacji o hałasie w środowisku zgodnie z art. 25u.p.o.ś. jest Państwowy Monitoring Środowiska (PMŚ), będący systemem pomiarów, ocen i prognoz stanu środowiska oraz gromadzenia i rozpowszechniania informacji o środowisku.

Art. 112a u.p.o.śwprowadza dwa podstawowe rodzaje wskaźników hałasu, są to:

  • wskaźniki hałasu, które mają zastosowanie do prowadzenia długookresowej polityki w zakresie ochrony środowiska przed hałasem – czego wyrazem jest tworzenie na podstawie art. 118 p.o.ś. map akustycznych;
  • wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska – tj. wydawanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu (art. 115a).

Wyróżnione wskaźniki hałasu mają na celu ujednolicenie standardów ustalania parametrów hałasu emitowanego do środowiska, jak również mają zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska zarówno w porze dziennej jak i nocnej.

W zależności od źródła i miejsca wystąpienia można wyróżnić hałas:

  • komunikacyjny – pochodzi od środków transportu: kolejowego, lotniczego i drogowego; wyjątkowa uciążliwość pochodząca z tego źródła może być spowodowana bliskością ruchliwych tras komunikacyjnych oraz dużej dynamiki wzrostu liczby środków transportu;
  • przemysłowy – jego źródło zlokalizowane jest wewnątrz i na zewnątrz zakładu przemysłowego;
  • komunalny – jego źródło pochodzi z budynków użyteczności publicznej (np. sklepy, hotele), a także z lokali mieszkalnych.


Rozważając pojęcie hałasu należy także zwrócić uwagę na termin „klimat akustyczny środowiska” – rozumiany jako zespół zjawisk akustycznych występujących na danym obszarze, niezależnie od źródeł je wywołujących. Klimat akustyczny w głównej mierze zależyod stopnia nasycenia danego środowiska urządzeniami i pojazdami oraz od układu urbanistycznego cechującego środowisko lokalne i rozplanowania w nim osiedli mieszkaniowych wraz z terenami zieleni, układu komunikacyjnego, obiektów handlowych.

Ochrona prawna przed hałasem.

Ochrona prawna przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie, bądź zmniejszenie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany (art. 112 u.p.o.ś.). Art. 113 u.p.o.ś. wskazuje na zróżnicowanie poziomu hałasu w zależności od przeznaczenia terenu, obiektu oraz rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej, a także od pory (dnia lub nocy), do której odnosi się dane źródło hałasu. Pojęcie dopuszczalnego poziomu hałasu wiąże się z utrzymywaniem poziomów, gdy nie przekraczają one wartości dopuszczalnych, oraz zmniejszanie ich do wartości co najmniej prawnie dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymywane.

Dopuszczalne poziomy hałasu zostały oznaczone wskaźnikami dla poszczególnych, wymienionych rodzajów terenów np.: pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele mieszkaniowo-usługowe. Wymienione obszary, należy uznać za strefy ochrony akustycznej, które ustalane są w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a przy ich sporządzaniu bierze się pod uwagę tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazując które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów (np. pod zabudowę mieszkaniową). 

Podmioty uczestniczące w opracowywaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.in. wójt, burmistrz, prezydent miasta) mają obowiązek wskazać, do jakiej kategorii wymienionej w art. 113 ust. 2 pkt. 1p.o.ś. zaliczają określony teren orazobowiązani są oznaczać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, tym samym przesądzając o zastosowaniu stosownej normy hałasu. Brak wskazania kategorii terenu w mpz zmoże stanowić podstawę do zakwestionowania prawidłowości jego opracowania, przy wykorzystaniu środków prawnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym zmiana dopuszczalnych poziomów hałasu może nastąpić jedynie wskutek zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w skutek zmiany stanu faktycznego (np. poprzez likwidację domu opieki społecznej). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oceny czy dany teren należy do rodzajów terenów wskazanych w art. 113 ust. 2 pkt. 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów (art. 115). W tej sytuacji określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzję taką wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, a dla terenów zamkniętych wojewoda. NSA w wyroku z dnia 2.10.2012 r., sygn. akt II OSK 1028/11, stwierdził, iż punktem wyjścia dla ustalenia, czy na danym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu powinno być ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania. Jeżeli teren, na który oddziaływuje hałas jest faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że można zaliczyć go do kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., to należy ustalić obowiązujące na tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu.

Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14.06.2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. 2014 r., poz. 112) określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu dla poszczególnych rodzajów terenów zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 113 ww. ustawy z zaznaczeniem, że dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku są określone w załączniku do rozporządzenia. Określone w rozporządzeniu dopuszczalne poziomy hałasu stanowią tzw. standardy jakości środowiska.@page_break@

Decyzja ustalająca dopuszczalny poziom hałasu

Regulację prawną w tym zakresie przedstawia art. 115au.p.o.ś. Decyzję ustalającą dopuszczalny poziom hałasu wydaje się, gdy hałas przenikający do środowiska przekracza dopuszczalne poziomy ustalone w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji jest starosta.Decyzji tej nie wydaje się, jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów, lotnisk lub jest związana z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą. Należy stwierdzić, iż takie wyłączeniew istotny sposób ogranicza zakres dostępnych sposobów kształtowania prawidłowego stanu akustycznego środowiska.

Zgodnie z art. 115a w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie własnych pomiarów akustycznych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia,że poza zakładem, w wyniku jego działalności przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Należy wskazać, iż określony w decyzji poziom tzw. dozwolonej emisji jest skutkiem zastosowania odpowiedniej normy dopuszczalnego poziomu hałasu – a więc standardu jakości środowiska. Przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku będące przesłanką wydania omawianej decyzji powinno mieć charakter stały lub co najmniej cykliczny, ponieważ wiąże się z oceną stanu akustycznego mierzonego w dłuższych okresach czasu. Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że już jednorazowe przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu, uzasadnia wydanie przedmiotowej decyzji (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31.10.2012 r. sygn. akt II SA/Gd 399/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 05.04.2011 r. sygn. akt II SA/Po 909/10).

Decyzja ta może zawierać także dodatkowe warunki np. dot. źródeł hałasu, czasu ich pracy, zakresu, sposobu i częstotliwości prowadzenia pomiarów poziomów hałasu.Tymczasem okoliczności, które powinny zostać wyjaśnione w postępowaniu o ustalenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu, to nie tylko przekroczenie obowiązujących w tym zakresie standardów, lecz także krąg podmiotów, na które te uciążliwości mogą oddziaływać. Ponadto jak wskazano w wyroku NSA z dnia 16.05.2001 r. II SA/Ka 1455/99, określenie dopuszczanych norm natężenia hałasu nie powinno nastąpić dla obiektów zrealizowanych samowolnie.

Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu wywołuje skutki prawne od dnia, w którym stała się ostateczna. Jednocześnie w art. 115a nie przesądzono czy decyzja jest wydawana na czas określony czy nieokreślony, a więc nie ma podstaw do wskazywania terminu jej obowiązywania. Zmiana przedmiotowej decyzji może nastąpić na podstawie art. 115a ust. 7. Jak wskazano w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25.02 2009 r., II SA/Go 833/08, LEX nr 521861 „Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu (odpowiednio pozwolenie na emitowanie hałasu do środowiska), może ulec zmianie jedynie w przypadkach określonych w art. 115a ust. 7 Prawo ochrony środowiska. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ogólnych k.p.a. regulujących zmianę ostatecznych decyzji administracyjnych"

Uprawnienia do bezpośredniej kontroli i egzekwowania decyzji starosty ma Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska. Zgodnie z dyspozycją art. 337a u.p.o.ś., odpowiedzialności karnej podlega ten, kto narusza warunki decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, tj. osoba fizyczna, która na terenie zakładu odpowiada za przestrzeganie standardów emisyjnych. Sankcją karną wyrażoną w ww. przepisie jest kara aresztu, ograniczenia wolnonośni bądź kara grzywny.
 

Pozwolenie zintegrowane.

Pozwolenie zintegrowane jest decyzją administracyjną regulującą zasady wprowadzania substancji i energii (w tym hałasu), powodujących zanieczyszczenie środowiska z rodzajów instalacji, wskazanych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. Nr 122, poz,. 1055). Jak wskazano w art. 201 u.p.o.ś. pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Organem właściwym do wydawania oraz zmiany pozwoleń zintegrowanych w sprawach związanych z przedsięwzięciami na terenach zakładów, gdzie eksploatowana jest instalacja kwalifikowana, jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest Marszałek Województwa.Organem właściwym do wydawania oraz zmiany pozwoleń zintegrowanych dla instalacji zlokalizowanych na terenach zamkniętych jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a dla pozostałych przedsięwzięć – Starosta.

Jak bronić się przed hałasem – organy właściwe w sprawie interwencji i skarg.

Obowiązkiem organów administracji publicznej jest monitorowanie poziomu hałasu, sporządzanie programów ochrony środowiska przed hałasem, jak również wykonywanie okresowych jego ocen. W ramach państwowego monitoringu środowiska dokonywana jest ocena stanu akustycznego środowiska, która winna być wyrażona w postaci map akustycznych, których celem jest wyodrębnienie terenów zagrożonych hałasem. W art. 118 u.p.o.ś. wskazano, że na potrzeby oceny stanu akustycznego środowiska starosta sporządza, co 5 lat, mapy akustyczne, a zgodnie z art. 118b rada powiatu może, w drodze uchwały wyznaczyć obszary ciche w aglomeracji lub obszary ciche poza aglomeracją (obszar cichy w aglomeracji jest obszarem, na którym nie występują przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu) – uwzględniając przy tym szczególne potrzeby ochrony przed hałasem. Projekty ww. uchwał podlegają uzgodnieniu z właściwym miejscowo wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta.

Jeżeli w danym środowisku pojawi się problem z nadmiernym natężeniem hałasu, który jest emitowany z różnych źródeł, można zwrócić się z prośbą o interwencję do odpowiednich organów tj.: starosty, do Policji, Straży Miejskiej, jak również do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

W sytuacji, gdy problem zostanie zgłoszony staroście, a jego działania nie przyniosą oczekiwanego rezultatu, bądź gdy nie podejmie on żadnych kroków – można złożyć skargę do rady powiatu, której przedmiotem może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez ten organ. Ponadto, w sytuacji gdy źródłem uciążliwego hałasu jest droga, a organ dysponuje pomiarami hałasu wskazującymi na przekroczenie dopuszczalnych poziomów na terenach chronionych akustycznie, spowodowane eksploatacją ww. drogi, to starosta może zgodnie z art. 237 u.p.o.ś. zobowiązać zarządzającego drogą do przedłożenia przeglądu ekologicznego i w oparciu o jego wyniki nałożyć na zarządcę drogi obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko.

Do kompetencji organów inspekcji ochrony środowiska należy przede wszystkim kontrola działalności gospodarczej związanej z korzystaniem ze środowiska, zwłaszcza instalacji wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia26.07.2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz.1055). Do jej kompetencji należą także: badania monitoringowe hałasu, kontrola przestrzegania przepisów (decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu) w oparciu o pomiary akustyczne, nakładanie kar pieniężnych dla zakładów za nadmierną emisję hałasu do środowiska, jak również wstrzymywanie/ograniczanie działalności gospodarczej powodującej nadmierną emisję hałasu.
Zgodnie z wytycznymi Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, prośbę o interwencję należy kierować w formie pisemnej do właściwego miejscowo wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, za pośrednictwem operatora publicznego, bądź wysyłając e-mailem. W obu przypadkach należy podać swoje dane osobowe (imię i nazwisko, adres, i ewentualnie nr telefonu). Można także skontaktować się osobiście lub zgłosić problem telefonicznie.W sytuacji, gdy wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska nie uda się rozwiązać problemu, jak i w sytuacji, gdy nie jest się zadowolonym z podjętych przez niego działań, można skierować pismo do GIOŚ. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, iż pracownicy GIOŚ udzielają stosownych informacji oraz mogą pomóc we wstępnym rozpoznaniu sprawy.

Należy podkreślić, że organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać powszechnie obowiązującego prawa, w tym postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym powinniśmy pamiętać, że nawet jeżeli organ do którego wnieśliśmy podanie jest niewłaściwy w sprawie, zobowiązany jest niezwłocznie przekazać to podanie organowi właściwemu (art. 65 Kpa.).