Projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego dla przedsiębiorców, którego pomysłodawcą jest Ministerstwo Rozwoju i Technologii, ma wprowadzić szereg zmian, które w założeniu będą służyć generalnemu ułatwieniu funkcjonowania firm na rynku oraz uproszczeniu procedur i przepisów. Jedną z istotniejszych zmian, która znalazła się w projekcie, jest propozycja odejścia od zasady dwuinstancyjności w części postępowań dotyczących przedsiębiorców.
Czytaj też: Będą kolejne ustawowe ułatwienia dla przedsiębiorców - projekt ustawy >>
Zbędne wydłużanie procedury?
Jak wskazano w uzasadnieniu projektu, obecnie dwuinstancyjność jest stosowana, co do zasady, we wszystkich postępowaniach administracyjnych. Zdaniem resortu, nie zawsze jest to potrzebne – a dodatkowo przyczynia się do wydłużania postępowań.
- Praktyka stosowania kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje na stosowanie zasady dwuinstancyjności w większości postępowań administracyjnych bez uwzględnienia charakteru poszczególnych spraw oraz statystyki skuteczności środków odwoławczych, co w konsekwencji przekłada się na niecelowe wydłużenie oczekiwania strony na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy w poszczególnych rodzajach spraw. Zmusza to organy do podejmowania czynności, których skutek jest z góry wiadomy – przez to działania te noszą znamiona zbędnej pracy, przedłużającej procedurę – zaznaczono w uzasadnieniu.
Czytaj w LEX: Zasada dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym >
Dlatego resort proponuje, by odejść od sztywnej zasady dwuinstancyjności w części postępowań toczących się wobec przedsiębiorców. Lista, która znalazła się w projekcie, obejmuje kilkanaście rodzajów spraw z całkowicie różnych ustaw – m. in. z zakresu prawa farmaceutycznego, ustawy o drogach publicznych czy ustawy o wyrobie alkoholu etylowego oraz wytwarzaniu wyrobów tytoniowych.
Zobacz procedurę w LEX: Postępowanie odwoławcze przed organem drugiej instancji >
Kontrowersyjny wybór
Jak ocenia Michał Siembab, radca prawny i partner w kancelarii GKR Legal, trudno doszukać się kryteriów, które przyświecały projektodawcom przy wyborze rodzajów postępowań, które mają stać się jednoinstancyjne. Z jednej strony są tu bowiem sprawy rzeczywiście dość nieskomplikowane, które najczęściej kończą się pozytywną decyzją lub gdy wydanie decyzji ze swojej istoty zależy od uznania organu. Zdaniem prawnika, tutaj faktycznie wprowadzenie zasady jednoinstancyjności nie powinno zaszkodzić stronom. Jest jednak sporo przykładów postępowań, które budzą o wiele większe wątpliwości. Wymienia wśród nich m. in.: wstrzymanie obrotu produktu leczniczego (w trybie art. 121 ustawy Prawo farmaceutyczne), nakładanie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego (w trybie art. 40 ustawy o drogach publicznych) oraz rozstrzygnięcia wydawane w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
- Wisienką na torcie jest moim zdaniem ograniczenie rozpoznania sprawy do jednej instancji spraw rozstrzyganych w trybie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Wbrew niewinnej nazwie tej ustawy nie ogranicza się ona do dokonywania wpisów w księgach wieczystych. Decyzje wydawane w tym trybie służą do ustalenia stanu prawnego nieruchomości, a ich skutkiem niejednokrotnie jest pozbawienie stron prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Tego rodzaju poważne skutki dla stron zdecydowanie przemawiają za tym, że nieuzasadnione byłoby ograniczenie postępowania wyłącznie do jednej instancji – podkreśla Michał Siembab.
Jest ryzyko, że zmiany pójdą za daleko
Michał Siembab przypomina też, że nie jest to pierwszy przypadek, gdy ustawodawca decyduje się na ograniczenie zasady dwuinstancyjności. Przykładem są przepisy, które weszły w życie w październiku 2022 r. (ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców). Tam również zmiany uzasadniano przede wszystkim niewielką liczbą odwołań w poszczególnych kategoriach spraw. Prawnik zaznacza, że kolejna zmiana zaproponowana w projekcie budzi „poważne zaniepokojenie”.
- Nie sposób bowiem oprzeć się wrażeniu, że ustawodawca znalazł znakomity sposób na usprawnienie działań administracji, likwidując postępowanie dwuinstancyjne w części spraw. Pół biedy, jeśli się na tym zatrzyma. Obawiam się jednak, że za kilka miesięcy znowu usłyszymy o kolejnych postępowaniach, które zdaniem ustawodawcy nie będą wymagać dwóch instancji - i możemy się mocno zdziwić co to będą za postępowania – komentuje prawnik.
Jak wskazuje dr Aleksandra Krawczyk z kancelarii Ecolegal, problemem jest przede wszystkim to, że część zmian zawartych w projekcie... w ogóle nie dotyczy przedsiębiorców. Wymienia m. in.: zmiany z zakresu ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty, o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych czy dotyczące ubiegania się o przywrócenie obywatelstwa polskiego.
- Mam wrażenie, że cel proponowanych przepisów to nie pomoc przedsiębiorcom, a zmiana zasad wydawania decyzji czy innych rozstrzygnięć w szeregu ustaw, z określonych względów tak dobranych przez autorów projektu - mówi prawniczka.
Możliwość – tak, ale bez przymusu
Jak zaznacza z kolei Anna Çoban, adwokat i partner w Kancelarii Adwokackiej Çoban Legal, część zmian zaproponowanych w projekcie jest rzeczywiście rzetelnie przygotowana i przemyślana. Prawniczka pozytywnie ocenia choćby możliwość zrezygnowania przez stronę z uprawnienia do wniesienia odwołania, co ma przyspieszyć uzyskanie przez decyzję waloru prawomocności.
- Należy się z praktyki zgodzić z tym, że taka możliwość przyda się przedsiębiorcom w sytuacjach, kiedy wiedzą, że nie będą składać odwołania, a zależy im na szybkiej prawomocności decyzji organu pierwszej instancji – mówi.
Prawniczka podkreśla, jednak, że o ile możliwość rezygnacji z wniesienia odwołania przez stronę to dobry kierunek, o tyle formalna jednoinstancyjność to już zdecydowanie krok za daleko.
- Przy możliwości rezygnacji z odwołania przez stronę wprowadzenie dodatkowego odstępstwa od zasady dwuinstancyjności nie można wskazać jako zabiegu sensownego i zasadnego. Ponadto, odstępstwo od zasady dwuinstancyjności powinno być wyjątkiem. Jego rozszerzania na kolejne ustawy i przepisy nie powinno mieć miejsca – podsumowuje.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
