Inwestor wybudował w latach 80. budynek mieszkalny i budynek gospodarczy na podstawie pozwolenia na budowę, które zaginęło i dziś fizycznie nie posiada tej decyzji. Nie udało się także znaleźć decyzji w archiwum starostwa oraz gminy - znany jest jedynie numer tej decyzji. Inwestor nie posiada także żadnych informacji, czy zostało wydane pozwolenie na użytkowanie.
Co w sytuacji, gdy inwestor nie może wykazać się dokumentami potwierdzającymi legalność budowy?
Czy należy w przypadku obiektu wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. zwrócić się do nadzoru budowlanego i przeprowadzić legalizację na podstawie prawa budowlanego z 1974 r.?
Czy istnieje inna droga przeprowadzenia postępowania naprawczego, w sytuacji braku jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność budowy?
Fakt, że ani u inwestora, ani w siedzibie organów architektoniczno-budowlanych nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego nie uprawnia do stwierdzenia, że budynek ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej bądź niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Tym samym brak jest podstaw do wszczynania postępowania legalizacyjnego zarezerwowanego dla sytuacji realizacji inwestycji niezgodnie z prawem i bez wymaganych dokumentów. Osoba mająca interes prawny w wykazaniu, że realizacja inwestycji nastąpiła w oparciu o pozwolenie na budowę ma prawo dowodzić ten fakt wszelkimi dopuszczalnymi środkami dowodowymi.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu. Przepisy obowiązującej w czasie powstawania przedmiotowej inwestycji ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) - dalej dpr. bud. nie zawierały wymogu analogicznego do tego jaki znajduje się w obecnie obowiązującym art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - dalej pr. bud., a mianowicie nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określone dokumenty, w tym pozwolenia na budowę. Z kolei co do obowiązków archiwizacyjnych organów administracji, to uprzednio obowiązująca ustawa obligowała je do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Jak jednak słusznie wskazał WSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., II SA/Wr 45/08: skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Taki wniosek byłby przedwczesny również w obecnym stanie prawnym, bowiem nawet gdyby z jakiś przyczyn nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego zrealizowanego pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., dopuszczalne byłoby dowodzenie wszelkimi innymi dowodami, że obiekt ten nie został samowolnie wzniesiony. Nie można przecież wykluczyć, że dokumentacja dotycząca danego obiektu została utracona na przykład wskutek pożaru, powodzi lub innych podobnych zdarzeń. Zarówno w świetle przepisów Prawa budowlanego 1974 r., jak i Prawa budowlanego z 1994 r., zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie spowoduje, że stanie się on samowolą budowlaną, jeżeli w rzeczywistości wzniesiono go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W przypadku wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji przedmiotowej inwestycji w istocie, jak wskazuje autor pytania, zastosowanie znalazłyby przepisy prawa budowlanego z 1974 r., albowiem w przypadku, gdy budowa obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. (jak to miało miejsce w omawianym przypadku) lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do niego postępowanie administracyjne, to na mocy art. 103 ust. 2 pr. bud. zastosowanie mają przepisy ustawy z 1974 r. Nakaz stosowania przepisów dotychczasowych pociągałby za sobą obowiązek właściwego zastosowania wyłącznie art. 37 lub art. 40 ustawy z 1974 r. W zależności zatem od wyników prowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 dpr. bud.) lub wydać decyzję o rozbiórce danego obiektu (art. 37 dpr. bud.). Z treści pytania wynika jednak, że znany jest numer decyzji, na podstawie której została zrealizowana inwestycja. W związku z tą okolicznością oraz w świetle powyższych wywodów nakazujących jako nieuprawnione traktować uznawanie za samowole budowlane inwestycji, gdy nie zachowały się dokumenty związane z ich realizacją, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Postępowanie takie może się bowiem toczyć jedynie w stosunku do inwestycji zrealizowanych bez wymaganych prawem dokumentów lub niezgodnie z przepisami. W opisanej sytuacji ewentualne wszczęcie postępowania o legalizację przedmiotowej inwestycji winno w ocenie autora niniejszej odpowiedzi skutkować umorzeniem takiego postępowania jako bezprzedmiotowego w trybie art. 105 § 1 k.p.a.
Treść pytania nie wskazuje na okoliczności bądź postępowanie, z których wynika wymóg wykazania przez właściciela/inwestora legitymowania się dokumentami potwierdzającymi legalność budowy. W szczególności brak jest informacji, czy jest to jedynie chęć wejścia w posiadanie stosownych dokumentów przez właściciela, czy też obowiązek wylegitymowania się takimi dokumentami wynika z jakiegoś innego toczącego się postępowania. Jak jednak słusznie wskazał WSA w powołanym wyżej wyroku, utrata dokumentów, w tym pozwolenia na budowę może być następstwem różnych okoliczności, często niezależnych od właściciela lub organów. Również obecnie, gdy przepisy przewidują obowiązek przechowywania dokumentów, a naruszenie tego obowiązku zagrożone jest karą grzywny (art. 93 pkt 9 pr. bud.) może dojść do sytuacji, w której zaginą bądź zostaną utracone dokumenty związane z inwestycją i brak będzie możliwości ich odtworzenia. W takiej sytuacji należy przyjąć, że osoba zainteresowana w wykazaniu legalności inwestycji może dowodzić tego faktu wszelkimi możliwymi środkami dowodowymi, w myśl zasad wynikających z art. 75 i nast. k.p.a.
Zainteresowani mogą również podjąć próbę skorzystania z drogi cywilnoprawnej i wystąpić do sądu o ustalenie, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z przepisami i w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Powództwo takie winno zostać oparte o art. 189 k.p.c. Istotnym elementem takiego powództwa będzie jednak wykazanie interesu prawnego w dokonaniu przez sąd takich ustaleń. Należy przy tym pamiętać, że chodzi tu o interes prawny, a więc wynikający z przepisów prawa bądź związany z wynikającymi z przepisów obowiązkami, nie zaś faktyczny interes właściciela, polegający jedynie na chęci uporządkowania dokumentacji związanej z nieruchomością. Również w tym postępowaniu na właścicielu będzie spoczywał obowiązek dowodzenia na okoliczność zrealizowania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę.
Bogna Czajka-Marchlewicz
Co w sytuacji, gdy inwestor nie może wykazać się dokumentami potwierdzającymi legalność budowy?
Czy należy w przypadku obiektu wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. zwrócić się do nadzoru budowlanego i przeprowadzić legalizację na podstawie prawa budowlanego z 1974 r.?
Czy istnieje inna droga przeprowadzenia postępowania naprawczego, w sytuacji braku jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność budowy?
Fakt, że ani u inwestora, ani w siedzibie organów architektoniczno-budowlanych nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego nie uprawnia do stwierdzenia, że budynek ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej bądź niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Tym samym brak jest podstaw do wszczynania postępowania legalizacyjnego zarezerwowanego dla sytuacji realizacji inwestycji niezgodnie z prawem i bez wymaganych dokumentów. Osoba mająca interes prawny w wykazaniu, że realizacja inwestycji nastąpiła w oparciu o pozwolenie na budowę ma prawo dowodzić ten fakt wszelkimi dopuszczalnymi środkami dowodowymi.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu. Przepisy obowiązującej w czasie powstawania przedmiotowej inwestycji ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) - dalej dpr. bud. nie zawierały wymogu analogicznego do tego jaki znajduje się w obecnie obowiązującym art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - dalej pr. bud., a mianowicie nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określone dokumenty, w tym pozwolenia na budowę. Z kolei co do obowiązków archiwizacyjnych organów administracji, to uprzednio obowiązująca ustawa obligowała je do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Jak jednak słusznie wskazał WSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., II SA/Wr 45/08: skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Taki wniosek byłby przedwczesny również w obecnym stanie prawnym, bowiem nawet gdyby z jakiś przyczyn nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego zrealizowanego pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., dopuszczalne byłoby dowodzenie wszelkimi innymi dowodami, że obiekt ten nie został samowolnie wzniesiony. Nie można przecież wykluczyć, że dokumentacja dotycząca danego obiektu została utracona na przykład wskutek pożaru, powodzi lub innych podobnych zdarzeń. Zarówno w świetle przepisów Prawa budowlanego 1974 r., jak i Prawa budowlanego z 1994 r., zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie spowoduje, że stanie się on samowolą budowlaną, jeżeli w rzeczywistości wzniesiono go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W przypadku wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji przedmiotowej inwestycji w istocie, jak wskazuje autor pytania, zastosowanie znalazłyby przepisy prawa budowlanego z 1974 r., albowiem w przypadku, gdy budowa obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. (jak to miało miejsce w omawianym przypadku) lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do niego postępowanie administracyjne, to na mocy art. 103 ust. 2 pr. bud. zastosowanie mają przepisy ustawy z 1974 r. Nakaz stosowania przepisów dotychczasowych pociągałby za sobą obowiązek właściwego zastosowania wyłącznie art. 37 lub art. 40 ustawy z 1974 r. W zależności zatem od wyników prowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 dpr. bud.) lub wydać decyzję o rozbiórce danego obiektu (art. 37 dpr. bud.). Z treści pytania wynika jednak, że znany jest numer decyzji, na podstawie której została zrealizowana inwestycja. W związku z tą okolicznością oraz w świetle powyższych wywodów nakazujących jako nieuprawnione traktować uznawanie za samowole budowlane inwestycji, gdy nie zachowały się dokumenty związane z ich realizacją, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Postępowanie takie może się bowiem toczyć jedynie w stosunku do inwestycji zrealizowanych bez wymaganych prawem dokumentów lub niezgodnie z przepisami. W opisanej sytuacji ewentualne wszczęcie postępowania o legalizację przedmiotowej inwestycji winno w ocenie autora niniejszej odpowiedzi skutkować umorzeniem takiego postępowania jako bezprzedmiotowego w trybie art. 105 § 1 k.p.a.
Treść pytania nie wskazuje na okoliczności bądź postępowanie, z których wynika wymóg wykazania przez właściciela/inwestora legitymowania się dokumentami potwierdzającymi legalność budowy. W szczególności brak jest informacji, czy jest to jedynie chęć wejścia w posiadanie stosownych dokumentów przez właściciela, czy też obowiązek wylegitymowania się takimi dokumentami wynika z jakiegoś innego toczącego się postępowania. Jak jednak słusznie wskazał WSA w powołanym wyżej wyroku, utrata dokumentów, w tym pozwolenia na budowę może być następstwem różnych okoliczności, często niezależnych od właściciela lub organów. Również obecnie, gdy przepisy przewidują obowiązek przechowywania dokumentów, a naruszenie tego obowiązku zagrożone jest karą grzywny (art. 93 pkt 9 pr. bud.) może dojść do sytuacji, w której zaginą bądź zostaną utracone dokumenty związane z inwestycją i brak będzie możliwości ich odtworzenia. W takiej sytuacji należy przyjąć, że osoba zainteresowana w wykazaniu legalności inwestycji może dowodzić tego faktu wszelkimi możliwymi środkami dowodowymi, w myśl zasad wynikających z art. 75 i nast. k.p.a.
Zainteresowani mogą również podjąć próbę skorzystania z drogi cywilnoprawnej i wystąpić do sądu o ustalenie, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z przepisami i w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Powództwo takie winno zostać oparte o art. 189 k.p.c. Istotnym elementem takiego powództwa będzie jednak wykazanie interesu prawnego w dokonaniu przez sąd takich ustaleń. Należy przy tym pamiętać, że chodzi tu o interes prawny, a więc wynikający z przepisów prawa bądź związany z wynikającymi z przepisów obowiązkami, nie zaś faktyczny interes właściciela, polegający jedynie na chęci uporządkowania dokumentacji związanej z nieruchomością. Również w tym postępowaniu na właścicielu będzie spoczywał obowiązek dowodzenia na okoliczność zrealizowania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę.
Bogna Czajka-Marchlewicz