Fotowoltaikę na gruntach rolnych blokują niejasne przepisy

Niejednoznaczne prawo budowlane powoduje, że instalujący systemy osłon rolniczych typu agro-PV, które umożliwiają pod panelami słonecznymi uprawę ziemi bądź hodowlę zwierząt, nie są pewni, jakie formalności muszą załatwić i jakie zgody uzyskać. Stąd apele do urzędników, aby przygotowali nowelizację przepisów dotyczących takich inwestycji.

Chodzi o instalację paneli fotowoltaicznych na polach uprawnych albo pastwiskach w taki sposób, aby możliwe było wykorzystanie działki do celu energetycznego, ale bez rezygnacji z dotychczasowego - rolniczego. Ta innowacyjna technika rolnicza to tzw. agrowoltaika (agro-PV).

Agrowoltaika polega na jednoczesnym wykorzystywaniu tego samego gruntu na cele rolne i wytwarzanie energii z instalacji fotowoltaicznych. Innowacja ta jest z powodzeniem stosowana w wielu państwach członkowskich UE – podkreśla Polskie Stowarzyszenie Fotowoltaiki (PSF), wskazując jako dobre przykłady m.in. Niemcy i Włochy, gdzie przepisy budowlane dokładnie regulują agrowoltaikę, a wręcz ją promują.

Dwie funkcje, kilka prawnych dylematów

Problem w tym, że niejasne przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418) oraz innych przepisów związanych z inwestycjami i planowaniem przestrzennym powodują, że urzędnicy w różnych regionach kraju stosują rozbieżne interpretacje, a potencjalni inwestorzy nie są pewni, jakie procedury budowlane muszą przejść i jakie zgody zdobyć.

Cały katalog nieścisłości i sugerowanych zmian PSF wymienia w swoim raporcie przygotowanym przez ekspertów z kancelarii Borysiewicz, Bokina i Wspólnicy. Wśród nich jest brak wytycznych określających, które projekty mogą zyskać status instalacji agrowoltaicznej. Dlatego stowarzyszenie proponuje np. dodanie upoważnienia ustawowego, pozwalającego resortowi klimatu (we współpracy z innymi ministerstwami) określić rodzaje technologii, które mogą zostać uznane za instalacje agrowoltaiczne z dopasowaniem do poszczególnych działalności rolniczych (z wyznaczeniem parametrów wysokościowych oraz odległościowych). Rozporządzenie mogłoby też określić obszary, na których jest możliwe powstanie agrowoltaiki, jak również jaki minimalny udział produkcji rolniczej trzeba byłoby zachować, aby nie stracić statusu podwójnej funkcji energetyczno-rolnej.

Inne kwestie do doprecyzowania, to m.in. podwójne przeznaczenie gruntów (w więc też różne opodatkowanie, a także kwestia pobierania płatności bezpośrednich).  

Sądy prostują urzędnicze koncepcje

Bariery administracyjnoprawne nie są jednak tylko przedmiotem dyskusji prawników, urbanistów i urzędników, ale praktycznymi wyzwaniami. Przekonała się o tym jedna ze spółek, która chciała zainstalować fotowoltaikę w okolicach Lublińca (woj. śląskie). WSA w Gliwicach uchylił postanowienia lokalnego starosty i Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Częstochowie, które odmawiały uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych (wyrok z 5 marca 2025 r., II SA/Gl 1287/24). Spółka planowała budowę farmy fotowoltaicznej na gruntach rolnych i łąkach, w tym na glebach IV klasy, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Urządzenia miały umożliwiać uprawy pod nimi, albo hodowlę zwierząt. Starosta odmówił jednak spółce uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Przyznał, że w tym przypadku nie jest wymagana zgoda ministra rolnictwa i rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Jednak zaznaczył, że teren ten podlega ochronie wynikającej z art. 3 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2024 r. poz. 82), polegającej na ograniczaniu przeznaczenia gruntów rolnych dla celów nierolniczych i nieleśnych. Jego zdaniem planowana inwestycja nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego i nie będzie służyć produkcji rolniczej, gdyż użytkowany teren będzie wykorzystywany w całości do prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej polegającej na eksploatacji elektrowni fotowoltaicznej co jest nie do pogodzenia z prowadzeniem produkcji rolnej.

Nie można automatycznie zakładać, że każda realizacja instalacji fotowoltaicznej musi spowodować faktyczną zmianę dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania terenu. W zależności bowiem od przyjętej technologii, urządzenia tego rodzaju mogą zapewnić wielofunkcyjne wykorzystanie przestrzeni i jak wskazuje się w najnowszych analizach, rolnicze wykorzystanie gruntów można, pod pewnymi warunkami, połączyć z wytwarzaniem energii z energii słonecznej w ramach tzw. agrowoltaiki (lub agrofotowoltaiki). Te dwa rodzaje działalności mogą umożliwić osiągnięcie synergii, dzięki której systemy fotowoltaiczne mogą wręcz przyczynić się do ochrony upraw i stabilizacji plonów np. poprzez ochronę przed zbyt dużym nasłonecznieniem – pisze w uzasadnieniu wyroku sędzia Stanisław Nitecki.

W innej sprawie - tym razem dotyczącej inwestycji fotowoltaicznej w Lubyczy Królewskiej koło Zamościa - WSA w Lublinie (wyrok z 13 maja 2025 r., II SA/Lu 194/25) podkreślił, że każdy przypadek trzeba analizować wnikliwie, a systemy fotowoltaiczne mogą wręcz przyczynić się do ochrony upraw i stabilizacji plonów np. poprzez ochronę przed zbyt dużym nasłonecznieniem. Nawet lokalizacja fotowoltaiki na lepszych glebach nie wyklucza jej synergii z rolnictwem, żaden przepis prawa nie narzuca sposobu ani rodzaju upraw na gruntach o wysokiej klasie bonitacyjnej. Zatem ograniczenie tych upraw do niektórych owoców i warzyw (dodatkowo przy zastosowaniu odpowiedniej technologii) nie musi samo w sobie świadczyć o tym, że proponowana zabudowa systemami fotowoltaicznymi spowoduje zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Dlatego sędziowie uchylili decyzję burmistrza gminy oraz decyzję SKO w Zamościu odmawiające wydania inwestorowi warunków zabudowy dla farmy z agrowoltaiką.

Na brak możliwości podwójnego przeznaczenia gruntów rolnych, które w praktyce skutkuje koniecznością przeprowadzania procedury wyłączania ich z produkcji rolnej też zwraca uwagę stowarzyszenie w swoim raporcie.

Aktualne przepisy przewidują formalne „odrolnienie” i konieczność uzyskania zgody ministra rolnictwa przy przeznaczaniu gruntów klasy I–III na cele inne niż rolnicze, a także wysokie opłaty za wyłączenie tych gruntów z produkcji. Agrowoltaika, mimo że utrzymuje funkcję rolniczą, traktowana jest obecnie jak standardowa inwestycja nierolnicza – czytamy w raporcie PSF.

Apel o zmianę przepisów

Z interpelacją nr 15776 w sprawie agrowoltaiki wystąpił do ministra finansów i gospodarki pos. Artur Łącki (Koalicja Obywatelska). Pos. Łącki podkreśla, że agro-PV nie mieści się w klasycznych kategoriach przewidzianych przez obowiązujące przepisy prawa.

Z przedstawionych analiz wynika, że tego typu konstrukcje: stanowią element infrastruktury wspierającej produkcję roślinną, nie mają charakteru samodzielnego obiektu budowlanego, nie zmieniają przeznaczenia gruntów rolnych ani sposobu ich użytkowania. W praktyce administracyjnej pojawiają się jednak wątpliwości, czy takie rozwiązania należy traktować jak instalacje energetyczne, czy też jak urządzenia wspomagające produkcję rolną – podkreśla pos. Łącki w interpelacji.

Poseł pyta ministerstwo, czy prowadzi ono analizy dotyczące dostosowania przepisów prawa budowlanego do nowych technologii rolniczych, takich jak agro-PV. Łącki sugeruje, że dobrze byłoby wprowadzić do przepisów definicje osłon rolniczych lub konstrukcji agrotechnicznych, które pozwoliłyby jednoznacznie określić ich status prawny. Apeluje również o przynajmniej opracowanie wytycznych dla administracji architektoniczno-budowlanej, aby ujednolicić praktykę w całym kraju.

Odwołuje się do przykładu innych popularnych konstrukcji wspomagających produkcję rolną - tuneli foliowych - które nie wymagają pozwolenia na budowę.

Rozwój technologii rolniczych jest kluczowy dla konkurencyjności polskiego rolnictwa. Dlatego niezwykle istotne jest zapewnienie jasnych i przewidywalnych zasad prawnych dla inwestorów oraz rolników wdrażających innowacyjne rozwiązania – konkluduje poseł Łącki.