Czy przekształcenie garażu na budynek gospodarczy należy kwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania?
Ekspert Serwisu Budowlanego odpowiada na pytanie Użytkownika publikacji:Czy na chwilę obecną przekształcenie garażu na budynek gospodarczy należy kwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania?
Odpowiedź:
Ustalenie, czy przekształcenie garażu na budynek gospodarczy kwalifikować należy jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego podlegającej administracyjnej reglamentacji, rozpocząć należy od zdefiniowania pojęć budynek gospodarczy i garaż. Nie budzi wątpliwości, iż garaż nie mieści się w zakresie pojęcia budynek gospodarczy i vice versa.
Budynkiem gospodarczym, zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) – dalej r.w.t., będzie budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.
W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie budynku gospodarczego w znaczeniu nadanym mu w § 3 pkt 8 r.w.t. ma zastosowanie także do zdefiniowania pojęcia budynku gospodarczego użytego w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) – dalej pr. bud., (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2014 r., II SA/Gl 1420/13).
Definicja budynku gospodarczego zaprezentowana w § 3 pkt 8 r.w.t. co do zasady przywoływana jest w większości orzeczeń sądowych, w których wymagane jest ustalenie sposobu rozumienia tego pojęcia. Podkreślić wszakże należy, iż pogląd, że zakresu pojęcia budynek gospodarczy doszukiwać się należy wyłącznie w definicji z § 3 pkt 8 r.w.t., nie jest jedynym.
Jako przykład posłużyć może stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 244/14, w którym stwierdzono, że: „(...) definicja zawarta w § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowi definicji legalnej budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 pr. bud.
W ocenie Sądu pojęcie "budynek gospodarczy" należy rozmieć jako budynek, który pełni określoną funkcję związaną z gospodarowaniem, przy czym gospodarowanie to może być związane z różnym rodzajem działalności”. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2014 r., VIII SA/Wa 729/13, wskazano natomiast, iż prawo budowlane nie zawiera definicji budynku gospodarczego a pojęcie budynku gospodarczego z § 3 pkt 8 r.w.t., zostało w rozporządzeniu zdefiniowane na potrzeby tego aktu, w granicach delegacji ustawowej określonych w art. 7 ust. 2 pkt 1 pr. bud., który przewiduje określenie rozporządzeniem warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a definicja ta nie stanowi definicji legalnej budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 pr. bud.
Definicję garażu dla samochodów osobowych wywieść można z § 102 r.w.t., zgodnie z którym garaż do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych, stanowiący samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu, będący garażem zamkniętym – z pełną obudową zewnętrzną i zamykanymi otworami, bądź garażem otwartym – bez ścian zewnętrznych albo ze ścianami niepełnymi lub ażurowymi, powinien mieć:
1) wysokość w świetle konstrukcji co najmniej 2,2 m i do spodu przewodów i urządzeń instalacyjnych 2 m,
2) wjazdy lub wrota garażowe co najmniej o szerokości 2,3 m i wysokości 2 m w świetle,
3) elektryczną instalację oświetleniową,
4) zapewnioną wymianę powietrza, zgodnie z § 108,
5) wpusty podłogowe z syfonem i osadnikami w garażu z instalacją wodociągową lub przeciwpożarową tryskaczową, w garażu podziemnym przed wjazdem do niego oraz w garażu nadziemnym o pojemności powyżej 25 samochodów,
6) instalację przeciwpożarową, wymaganą przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, zabezpieczoną przed zamarzaniem.
Garaż w zabudowie mieszkaniowej niezależnie od tego, czy stanowi samodzielny obiekt budowlany, czy cześć innego obiektu budowlanego, służyć winien do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych.
Przechodząc do meritum sprawy wskazać trzeba, iż: „dla kwalifikacji obiektu jako gospodarczego funkcja gospodarcza winna być dominująca i podstawową. Garaż jest obiektem z zasady służącym przechowywaniu pojazdów. W garażu, oprócz samochodu, może być przechowywany inny sprzęt, nie decyduje to jednak o zmianie podstawowej funkcji obiektu jako garażu” (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2009 r., II SA/Gl 1189/08).
Jak trafnie ujęto to w tezie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 lutego 2014 r., II SA/Bk 895/13, „właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 pr. bud. Użytkowanie zaś obiektu budowlanego zgodnie z zasadami art. 5 ust. 2 pr. bud. to użytkowanie zgodne z przeznaczeniem obiektu budowlanego. Każdego zatem rodzaju działalność zmieniająca pierwotną funkcję (przeznaczenie) obiektu budowlanego będzie przejawem zmiany sposobu jego użytkowania.
Stosownie do art. 71 ust. 2 pr. bud. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, (art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud.). Wskazany przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jak zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wskazuje na to użycie określenia "w szczególności".
Oznacza to, że zamieszczony w przepisie opis działalności jedynie przykładowo wskazuje najbardziej charakterystyczny przypadek zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dla przypisania zatem zmiany sposobu użytkowania budynku nie zawsze jest konieczne wykazywanie, czy i na ile prowadzona w nim działalność zmieniła warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość i układ obciążeń. Podkreślić należy, iż ustalenia takie są potrzebne w przypadkach zmiany profilu prowadzonej już w obiekcie działalności bądź rozszerzenia zakresu prowadzonej już działalności i nie są konieczne w przypadku zmiany pierwotnej funkcji obiektu budowlanego.
W przekonaniu odpowiadającego w stanie prawnym obowiązującym po nowelizacji prawa budowlanego wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), nie doszło do doprecyzowania przez nowe brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2 pr. bud. pojęcia "wolnostojących budynków gospodarczych" w kierunku objęcia nim po 28 czerwca 2015 r. garaży. Zarówno w poprzednim stanie prawnym obowiązującym do 27 czerwca 2015 r., jak i po tej dacie garaży, nie można zakwalifikować do budynków gospodarczych w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 pr. bud.
Dokonaną zmianę treści przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 pr. bud. należy interpretować w tej sposób, że dodanie garaży, świadczy jedynie o poszerzeniu katalogu obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie zaś o doprecyzowaniu przez ustawodawcę pojęcia budynków gospodarczych. Gdyby intencją ustawodawcy było nadanie pojęciu budynku gospodarczego innego niż dotychczasowe znaczenia wówczas, znalazłoby to odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu nowelizacji Prawa budowlanego z 20 lutego 2015 r., co jednak nie miało miejsca.
Odpowiadający wyraża opinię, iż przekształcenie garażu na budynek gospodarczy będzie skutkowało zmianą sposobu jego użytkowania, na tyle istotną z punktu widzenia ochrony wartości wymienionych w art. 5 ust. 1 pr. bud., że niezbędne będzie uznanie jej za zmianę wymagającą zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej.
