Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) - zwana dalej „ustawa o COVID-19” - przewiduje w art. 15zzs ust. 1, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg „terminów procesowych i sądowych” m.in. w postępowaniach administracyjnych, a także we wszelkich „innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw” nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

W związku z tym, że ustawodawca posługuje się tutaj pojęciem „terminów procesowych i sądowych” na użytek wszelkich „postępowań prowadzonych na podstawie ustaw” (a nie tylko na użytek postępowania administracyjnego), nie można bezrefleksyjnie przenosić powyższych pojęć do procedury administracyjnej przyjmując, że pojęcia te wprost odpowiadają pojęciom „terminu procesowego” („proceduralnego”) czy też „terminu urzędowego” wyróżnianym w doktrynie i orzecznictwie administracyjnoprawnym.

Czytaj w LEX: Bieg terminów administracyjnym w czasie epidemii w postępowaniach w sprawie zgód inwestycyjnych >

 


Ustawodawca nie „zawiesza” postępowań ani terminów załatwiania spraw, lecz znosi sankcje za ich przekroczenie

W odniesieniu do pojęcia „terminu procesowego” występującego w art. 15zzs ust. 1 ustawy o COVID-19 dość powszechnie przyjmuje się, że termin ten obejmuje także terminy załatwiania spraw z art. 35 k.p.a. W konsekwencji przyjmuje się, że terminy te uległy zawieszeniu (nie rozpoczynają biegu). Jednocześnie jednak zwraca się uwagę, że zawieszenie terminu procesowego (proceduralnego) nie jest tożsame z zawieszeniem postępowania.

Powołując się m.in. na zasadę ciągłości podnosi się, że postępowania powinny się toczyć (por. R. Stankiewicz, Znaczenie art. 15 zzs ustawy o zwalczaniu COVID dla terminów w postępowaniu administracyjnym, Ośrodek Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych, obsil.pl).
Jak się wydaje, możliwa jest jednak też i taka interpretacja art. 15zzs ust. 1 ustawy o COVID-19 z której nie wynika zawieszenie terminów załatwiania spraw. Tym samym potrzeba dążenia do zachowania tych terminów przez organy wynikałaby by wprost z art. 35 k.p.a (choć pozbawionego sankcji) i nie byłoby tu potrzeby odwoływania się do ogólnych zasad postępowania administracyjnego w celu wykluczenia ewentualnej bierności organów.

Zasadniczo, w nauce prawa administracyjnego terminy dzieli się na materialne i procesowe, a te ostatnie dzieli się na dalsze kategorie w zależności od przyjętego kryterium podziału. I tak, stosując kryterium podmiotowe, wyodrębnia się: terminy dokonania czynności procesowych przez organ administracji publicznej oraz terminy dokonania czynności procesowych przez stronę i innych uczestników postępowania. Stosując kryterium źródła terminu wyodrębnia się terminy ustawowe i terminy urzędowe (które wyznacza organ administracji publicznej). Natomiast, stosując kryterium skutków uchybienia terminowi, wyodrębnia się terminy zwykłe (instrukcyjne, porządkowe), terminy zawite i terminy przedawniające (por. A. Golęba, Komentarz do art. 57 [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2019 – i powołane tam piśmiennictwo; odnośnie zaliczenia terminów instrukcyjnych do kategorii terminów procesowych zob. też uzasadnienie uchwały NSA z dnia 29.10.2012 r., II GPS 3/12, odmiennie w tej kwestii: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10.10.2019 r., IV SA/Wr 149/19). Opierając się tylko na literalnym brzmieniu analizowanych pojęć można prima facie uznać, że w postępowaniu administracyjnym zawieszeniu ulegają (nie rozpoczynają biegu) wszystkie terminy procesowe (proceduralne). Jednakże, takie proste przełożenie nie ma racji bytu bez uwzględnienia celu regulacji przewidzianej w art. 15zzs ust. 1 ustawy o COVID-19, którym jak się wydaje było wstrzymanie terminów procesowych, ale tylko tych dotyczących stron i innych uczestników postępowania. Tam bowiem, gdzie ustawodawca chciał wstrzymać terminy procesowe dotyczące organów – uczynił to wyraźnie w dalszej części analizowanego artykułu – zawieszając w art. 15 zzs ust. 8 terminy na milczące załatwienie sprawy (a więc także terminy procesowe na zakończenie postępowania, po których upływie następuje milczące zakończenie postępowania).

Czytaj w LEX: Czy przepisy art. 15zzr i art. 15zzs specustawy koronawirusowej mają wpływ na terminy zezwoleń na zajęcie pasa drogowego? >

Ponadto, ustawodawca w art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 wyłączył stosowanie przepisów o bezczynności organów na czas epidemii i zagrożenia epidemicznego. Gdyby art. 15 zzs ust. 1 zawieszał także terminy procesowe dotyczące organów, nie byłyby potrzebne omawiane wyżej przepisy art. 15 zzs ust. 8 czy też art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy o COVID-19. Należy więc uznać, że pojęcie „terminu procesowego” występuje w art. 15 zzs ust. 1 w znaczeniu podobnym do nadawanego mu na gruncie procedury cywilnej, gdzie odnosi się je tylko do stron i szeroko pojętych uczestników postępowania, a nie do sądu (por. J. Bodio, Komentarz do art. 164 [w:] A. Jakubecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz aktualizowany, LEX 2019). Na marginesie, należy zwrócić uwagę, że zbędne było wymienianie w art. 15 zzs ust. 1 obok terminów „procesowych” także „terminów sądowych” („urzędowych” na gruncie postępowania administracyjnego), gdyż, jak wynika z przywołanej wyżej klasyfikacji,  terminy sądowe (urzędowe) mieszczą się w kategorii „terminów procesowych”.

Podsumowując więc ten wątek rozważań, można stwierdzić, że art. 15 zzs ust. 1 ustawy o COVID-19 stosowany w postępowaniu administracyjnym – zawiesza bieg (wstrzymuje rozpoczęcie biegu) terminów procesowych (w tym terminów instrukcyjnych), ale tylko tych dotyczących stron i uczestników tych postępowań. Tym samym, ustawa o COVID-19 bezpośrednio nie „zawiesiła” postępowań ani terminów załatwiania spraw administracyjnych określonych w art. 35 k.p.a., a jedynie zniosła sankcje za ich przekroczenie.

Wstrzymanie postępowań

W praktyce jednak ustawa COVID-19 w inny sposób wstrzymała znaczną część tych postępowań poprzez:

  1. zawieszenie biegu (brak rozpoczęcia biegu) terminów procesowych dotyczących stron i innych uczestników postępowania (art. 15zzs ust. 1) - co w praktyce powoduje wstrzymanie postępowania w każdej sprawie, w której organ nie może na podstawie art. 15zzs ust. 9 z urzędu wydać decyzji w całości uwzględniającej żądanie stron(y). W takiej sytuacji bowiem organ zawiadomi stronę(y) o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów  i materiałów oraz zgłoszonych żądań wyznaczając odpowiedni termin (art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a k.p.a.), który z kolei nie rozpocznie biegu, co w praktyce wstrzyma całe postępowanie; podobnie, z uwagi na zawieszenie biegu (brak rozpoczęcia biegu) terminu procesowego wstrzymane zostanie każde postępowanie w którym organ wezwał stronę do usunięcia braku formalnego (art. 64 § 2 k.p.a.);
  2. zawieszenie biegu (brak rozpoczęcia biegu) terminów, po upływie których następuje milczące załatwienie sprawy (art. 15zzs ust. 8) – co w praktyce wstrzyma postępowania w sprawach, które zgodnie z ustawą mogą być załatwione milcząco (art. 122a § 1 k.p.a.);
  3. brak możliwości przeprowadzenia rozprawy lub posiedzenia jawnego (art. 15zzs ust. 6) – co w praktyce wstrzyma postępowania administracyjne,  w których konieczne jest przeprowadzenie rozprawy.

Czytaj też: Specustawa zawiesza bieg terminów dopiero od końca marca

Rozumienie sformułowania „z urzędu”

Zaliczenie terminów dotyczących stron i innych uczestników postępowania (terminy wyznaczone na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a k.p.a.) do „terminów procesowych”, o których mowa w art. 15zzs ust. 1 ustawy o COVID-19 nabiera dodatkowego znaczenia przy stosowaniu art. 15zzs ust. 9, który stanowi, że „w okresie, o którym mowa w ust. 1, organ lub podmiot może wydać odpowiednio decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony lub uczestnika postępowania, zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, wyrazić stanowisko albo wydać interpretację indywidualną lub decyzję w sprawach, o których mowa w ust. 3a.”

Po pierwsze, przepis art. 15zzs ust. 9 może być bowiem rozumiany, jako stwarzający możliwość wydania decyzji bez czynnego udziału stron przez zniesienie obowiązku wyznaczania stronie terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem (art. 10 k.p.a.) jeżeli ma być wydana decyzja w całości uwzględniającą żądanie strony. W ten sposób uniknąć można wstrzymania postępowania, do którego by doszło wskutek zawieszenia (braku rozpoczęcia) terminu instrukcyjnego wyznaczonego stronie na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem. Można zatem argumentować, że występujące w art. 15zzs ust. 9 sformułowanie „z urzędu” nie odnosi się do sposobu wszczęcia postępowania „z urzędu” (jak w art. 60 § 1 k.p.a.) gdyż siłą rzeczy art. 15zzs ust. 9 dotyczy postępowań wszczynanych na żądanie strony skoro w postępowaniu tym wydana decyzja „w całości uwzględnia żądanie strony”. Zatem, przepis art. 15zzs ust. 9 miałby zastosowanie przede wszystkim w postępowaniach wszczynanych na żądanie strony. Występujące w tym przepisie sformułowanie „z urzędu” należy rozumieć tyle co „bez czynnego udziału stron w toku postępowania” czy też „samodzielnie przez organ”. Z praktycznego punktu widzenia, przepis ten oznacza, że organ może wydać decyzję w całości uwzględniającą żądanie stron(y) – bez czynnego udziału stron(y). w toku postępowania tj. bez zawiadamiania stron(y) o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów  i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.), przy czym musi to być decyzja w całości uwzględniająca żądanie stron(y).

Wydaje się też, że wydanie decyzji niezgodnej z żądaniem stron(y) jest  teoretycznie możliwe, gdyby wszystkie strony wzięły czynny udział w postępowaniu (tj. zapoznały się ze zgromadzonym materiałem, wypowiedziały się co do niego, zgłosiły wszystkie swoje żądania i dowody). Organ nie działa wtedy „z urzędu” w rozumieniu art. 15zzs ust. 9 i może wydać decyzję i to niekoniecznie zgodną z wnioskiem. Choć w obecnej sytuacji wydaje się to możliwość tylko teoretyczna.

Ponadto, przepis ten miałby zastosowanie w takich postępowaniach wszczętych z urzędu, w których można mówić o żądaniu strony tj. gdy strona wyraziła swoje żądanie i jest ono zgodne z decyzją, którą chciałby organ wydać z urzędu. Przykładem takiego postępowania mogą być np. postępowania nadzwyczajne wszczynane z urzędu w których organ chce wydać decyzję zgodną z żądaniem strony (przykład za: W. Prochera. „Czy po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę albo wniosku o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych bieg terminów nie rozpoczyna się?” Lex, QA 1438699).

Co do zasady jednak, w powyższym ujęciu, przepis art. 15zzs ust. 9 nie dotyczyłby postępowań wszczynanych z urzędu, gdyż w takich postępowaniach brak jest „żądania stron(y)”, które ograniczało by organ. Jednakże, w praktyce wydanie decyzji w sprawach wszczętych z urzędu, w których nie można mówić o „żądaniu strony” (a więc w przeważającej części spraw wszczynanych z urzędu) byłoby jednak ograniczone przez zawieszenie biegu (brak rozpoczęcia biegu) terminów procesowych (art. 15zzs ust. 1) np. do zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.) lub brak możliwości przeprowadzenia rozprawy lub posiedzenia jawnego (art. 15zzs ust. 6).

Należy jednak zwrócić uwagę, że w sprawach wszczynanych z urzędu (a więc w interesie publicznym) organ, by nie dopuścić do wstrzymania biegu postępowania, może odstąpić od zasady wysłuchania stron jeżeli występują przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. (tj. gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną).

Podobnie, wydaje się, że jeżeli organ chciałby wydać decyzję nie uwzględniającą wprawdzie w całości żądania strony, ale mimo to korzystną dla strony, organ może to uczynić odstępując od zasady wysłuchania stron jeżeli uzna, że występują przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. Ewentualnie, można rozważyć zwrócenie stronie uwagi, że możliwe jest tylko częściowe uwzględnienie żądania, a wydanie decyzji uwzględniającej częściowe żądanie może nastąpić po wyraźnej akceptacji przez stronę (w ten sposób można doprowadzić do modyfikacji żądania strony i w efekcie wydawana decyzja uwzględniać będzie „w całości” takie zmodyfikowane żądanie).

Po drugie, przepis art. 15zzs ust. 9 może być też rozumiany w ten sposób, że sensem sformułowania „z urzędu” jest wskazanie, że przepis ten stosuje się tylko do postępowań wszczętych z urzędu. W ten sposób, celem tego przepisu byłoby ograniczenie możliwości wydania decyzji w postępowaniach wszczętych z urzędu do sytuacji, w których decyzja ta będzie zgodna ze stanowiskiem strony. Przepis ten miałby więc zastosowanie tylko w postępowaniach wszczętych z urzędu, w których można mówić o żądaniu strony, np. postępowania nadzwyczajne wszczynane z urzędu w których organ chce wydać decyzję zgodną z żądaniem strony (tak: W. Prochera, ibidem).

Takie ujęcie nie wydaje się jednak słuszne, gdyż wyłącza ono możliwość wydania decyzji z urzędu w zdecydowanej większości przypadków (z reguły w takich sprawach nie można mówić o „żądaniu strony”). Wydanie takiej decyzji nie byłoby więc możliwe nawet w naglących przypadkach, w których istniałyby przesłanki do odstąpienia od czynnego udziału strony na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. Byłoby to o tyle dotkliwe rozwiązanie, że ustawodawca nie zaliczył żadnego postępowania administracyjnego do spraw pilnych, o których mowa w art. 14a ust. 4 i 5 ustawy o COVID (w których nie następuje zawieszenie terminów procesowych). Dodatkowo, przyjęcie drugiego z prezentowanych stanowisk tylko teoretycznie uprawnia do wydania każdej decyzji w postępowaniu wszczętym na żądanie strony. W praktyce bowiem, przy takim rozumieniu tego przepisu organ musiałby wyznaczać stronom termin do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem – także w tych sprawach, w których chciałby w całości uwzględnić żądanie strony, co z kolei powodowałoby wstrzymanie postępowania. W rzeczywistości więc możliwość wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony ograniczona by została do sytuacji nagłych z art. 10 § 2 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy opowiedzieć się za pierwszym rozumieniem sformułowania „z urzędu” występującego w art. 15zzs ust. 9 ustawy o COVID-19 jako lepiej wyważającym interes publiczny i interes stron  postępowania.

Czytaj też: Radcy prawni chcą "przywrócenia" terminu na informację publiczną

Wielość stron postępowania

Pojawić się także może wątpliwość, jak rozumieć art. 15zzs ust. 9, stanowiący, że organ z urzędu może wydać decyzję w całości uwzględniającą żądanie „strony” – w sytuacji, gdy w sprawie oprócz wnioskodawcy występują także inne strony. Według mnie należy przyjąć, że kiedy w sprawie występuje więcej niż jedna strona – „z urzędu” można wydać tylko taką decyzję, która uwzględnia żądanie wszystkich stron. Zatem, jeżeli jest kilka stron, a tylko jedna złożyła wniosek i stanowisko pozostałych stron jest nieznane, to organ po zebraniu dowodów i materiałów mimo, że chciałby uwzględnić wniosek, to jednak nie może tu wydać decyzji bez zawiadomienia wszystkich stron zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., co z kolei wstrzyma postępowanie, gdyż termin do zapoznania się z aktami czy też wypowiedzenia się nie rozpocznie biegu. Zatem, w sytuacji gdy jest wiele stron, jeżeli wnioskodawca chce, żeby jego sprawa została jednak załatwiona - powinien zadbać, by także pozostałe strony przekazały do organu swoje stanowisko popierające żądanie wniosku. Organ mógłby o tym wnioskodawcę pouczyć przy okazji zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania. Jeżeli wszystkie strony przekażą do organu swoje stanowisko popierające żądanie wniosku – wtedy  można wydać decyzję uwzględniającą żądanie wszystkich stron.

Uzupełnienie braku formalnego

Jeżeli strona zostanie wezwana do uzupełnienia w określonymi terminie braku formalnego (art. 64 § 2 k.p.a.) to termin ten stronie nie biegnie, ale jeżeli jednak strona będzie miała taką możliwość i zdecyduje się uzupełnić brak formalny, to wtedy zgodnie z art. 15zzs ust. 7 czynność ta „skuteczna” w tym sensie, że jest uznana za dokonaną, a więc nie istnieje już stan oczekiwania na jej dokonanie, który wstrzymywałby postępowanie i można załatwić sprawę wydając decyzję, jeżeli nie zachodzą inne wspomniane okoliczności tamujące zakończenie postępowania.

Jak widać, wątpliwości pojawiające się na gruncie ustawy o COVID-19 dotyczą kwestii podstawowych z punktu widzenia zasad postępowania administracyjnego, takich jak czynny udział stron w postępowaniu oraz możliwość zakończenia postępowania administracyjnego w drodze decyzji administracyjnej.  Ewentualne rozbieżności w interpretacji i stosowaniu tych przepisów stwarzają ryzyko, że decyzje wydawane w stanie epidemii lub zagrożenia epidemicznego będą później uchylane w wyniku kontroli sądów administracyjnych lub wznowień postępowań. Dlatego też, niezwykle istotne jest jak najszybsze wypracowanie jednolitej wykładni nowo wprowadzonych uregulowań.

Andrzej Fiołek - radca prawny z OIRP Rzeszów