Resort sprawiedliwości od kilku miesięcy pracuje nad kolejną nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego – projekt nadal jest w trakcie opiniowania. Zgodnie z założeniami, nowe regulacje mają zapewnić bezpieczeństwo stronom postępowań administracyjnych i nałożyć nowe obowiązki na organy administracji, a także doprecyzować i uporządkować obowiązujące przepisy.
Cele: jednoznaczność, precyzja i kompleksowość
- Wszelkie regulacje prawne, a w szczególności te rodzące obowiązki po stronie organów administracji publicznej w imię ochrony praw jednostki, cechować powinna jednoznaczność, precyzja i kompleksowość, tak, by uniknąć luk czy wątpliwości interpretacyjnych zwłaszcza wówczas, gdy występujące w praktyce stosowanie odnośnych norm rozbieżności może godzić zarówno w bezpieczeństwo prawne adresatów podjętych decyzji, jak i interes publiczny wyrażający się w potrzebie ostatecznego i wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych norm prawa administracyjnego – podkreśla resort sprawiedliwości w uzasadnieniu podjęcia prac nad projektem.
Nowelizacja ma m. in. zmienić niektóre zasady dotyczące doręczeń, utrwalania czynności organów za pomocą urządzeń audiowizualnych, a także rozszerzyć katalog przesłanek dotyczących obligatoryjnego zawieszania postępowania. Jednak jedną z najważniejszych – i najbardziej kontrowersyjnych – propozycji ujętych w projekcie jest zmiana art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego, dotycząca umarzania postępowań z mocy prawa.
Czytaj też: Sądy administracyjne na razie nie chcą podważać konstytucyjności umarzania postępowań w toku >>
Umorzenie pismem, nie decyzją
Zgodnie z obecnie obowiązującym przepisem, w momencie, gdy prowadzenie postępowania administracyjnego stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję adresowaną do stron postępowania. Jednak resort sprawiedliwości chce, by w przypadku, gdy umorzenie postępowania następuje z mocy prawa, organ miał obowiązek „niezwłocznie zawiadomić” o tym fakcie. A co za tym idzie – wyłączyć konieczność wydania decyzji, zastępując ją pismem. Zmiana – jak tłumaczy w uzasadnieniu sam resort – została zainspirowana problemem, który powstał na gruncie innej, głośnej nowelizacji k.p.a., która weszła w życie we wrześniu 2021 r. (m. in. umarzającej część postępowań administracyjnych będących w toku). W praktyce ujawnił się wówczas problem co do formy umorzenia postępowania z mocy prawa.
Zobacz w LEX: Fakultatywne umorzenie postępowania - PROCEDURA krok po kroku >
Zobacz w LEX: Obligatoryjne umorzenie postępowania - PROCEDURA krok po kroku >
- Żaden przepis prawa nie daje organowi administracji publicznej podstawy do stwierdzenia zaistnienia skutku, który wolą ustawodawcy nastąpił już z mocy prawa. Nie zamieszczono w przepisach k.p.a. podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa. Zamieszczenie wyraźnego przepisu przesądzającego, że o umorzeniu postępowania organ zawiadamia pismem lub w inny sposób usunęłoby wszelkie wątpliwości w kwestii interpretacji w przedmiocie umarzania postępowań z mocy prawa również w przyszłości – uzasadnia zmianę resort.
WZORY DOKUMENTÓW:
- Umorzenie postępowania na wniosek strony >
- Decyzja o umorzeniu postępowania >
- Decyzja o umorzeniu postępowania z powodu śmierci strony >
- Decyzja o umorzeniu postępowania z powodu braku podstawy prawnej >
- Wniosek o umorzenie postępowania w związku z cofnięciem wniosku >
Wbrew linii orzeczniczej
Problem jednak w tym, że choć sprawa formy umorzeń faktycznie zaistniała na gruncie ostatniej nowelizacji k.p.a., to wielokrotnie była już przedmiotem postępowań w sądach administracyjnych, i to zarówno na gruncie pierwszej instancji, jak i w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Linia orzecznicza, która ukształtowała się w tym zakresie, jest w zasadzie jednoznaczna – nawet przy umorzeniu z mocy prawa konieczne jest wydanie decyzji. Chodzi przede wszystkim o to, że organ administracji bada m. in. to, kiedy decyzja została doręczona – i na tej podstawie decyduje, czy postępowanie kwalifikuje się do umorzenia na mocy przepisów. Jeżeli strona dojdzie do wniosku, że sytuację oceniono błędnie, może odwołać się wówczas do sądu. Tyle że kształt przepisu, który znalazł się w projekcie, jest dokładną odwrotnością tego, na co wskazywały sądy administracyjne.
Czytaj też: Dr Bernatowicz: Nowelizacja kpa niesprawiedliwa i krzywdząca dla dawnych właścicieli i spadkobierców>>
Obniżenie poziomu ochrony
Propozycja resortu spotkała się z ostrą krytyką w trakcie opiniowania. W stanowiskach, które odnoszą się do projektowanego przepisu, negatywnie ocenili ją m.in.: sędziowie NSA, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców czy Rządowe Centrum Legislacji. We wszystkich uwagach podkreślono, że w momencie, gdy nie będzie konieczności wydawania decyzji o umorzeniu, strona zostanie pozbawiona prawa do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia. Co za tym idzie – mogą zostać naruszone jej konstytucyjne prawa.
- Wbrew pozorom ustalenie skutku umorzenia postępowania nie następuje więc całkiem mechanicznie. Z tego powodu odstąpienie od zasady, że każde postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem strony powinno się zakończyć decyzją merytoryczną albo procesową o jego umorzeniu, nie wydaje się uzasadnione z punktu widzenia funkcji ochronnej postępowania administracyjnego, w tym wypadku ochrony interesu indywidualnego strony postępowania. Uprawnienie strony do zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji, także tej o charakterze procesowym o umorzeniu postępowania, stanowi zaś przejaw gwarancji wyżej wspomnianej funkcji ochronnej procesu administracyjnego – zaznacza w swoim stanowisku RPO.
Czytaj w LEX: Umorzenie postępowania administracyjnego - fakultatywne umorzenie postępowania administracyjnego >>
Czytaj w LEX: Umorzenie postępowania administracyjnego - zagadnienia ogólne oraz obligatoryjne umorzenie postępowania >>
Również NSA wskazuje, że bez decyzji strona nie będzie miała możliwości „prześledzenia racji decyzyjnych organu” oraz możliwości kontroli. Zaznacza też, że przepis będzie „trudny do pogodzenia” z zapewnieniem prawa do sądu, które gwarantuje Konstytucja.
Czytaj w LEX: Cofnięcie wniosku jako podstawa umorzenia postępowania administracyjnego - LINIA ORZECZNICZA >>
Czytaj w LEX: Rozstrzygnięcie w przedmiocie zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania - LINIA ORZECZNICZA >>
Wątpliwości resortu rozwoju
Co ciekawe, w toku opiniowania do propozycji zmiany swoje wątpliwości zgłosiło również Ministerstwo Rozwoju i Technologii, które wcześniej samo stosowało praktykę informowania o umorzeniu z mocy nowelizacji zwykłym pismem. Resort wskazuje, że faktycznie taki sposób postępowania został zakwestionowany przez sądy administracyjne. Resort zaznacza jednak, że podziela co do zasady konieczność uregulowania przepisów o umorzeniach z mocy prawa w kodeksie.
- W celu wyeliminowania jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych zaleca się rozważenie doprecyzowania przepisu w sposób dostosowany do brzmienia art. 105 par. 1 k.p.a.: „jeżeli przepis szczególny stanowi, że postępowanie umarza się z mocy prawa, organ administracji publicznej nie wydaje decyzji. Organ zawiadamia strony o umorzeniu postępowania z mocy prawa” – proponuje jednak resort.
Czytaj też: Sądy badają, czy po 30 latach umarzanie bezprawnych decyzji w toku jest słuszne >>
Prawnicy: To próba zalegalizowania bezprawia
Krytycznie propozycję nowelizacji przepisu ocenia również dr Lech Gniady, radca prawny i wspólnik w kancelarii Peter Nielsen & Partners. Zaznacza, że przyjęte w niej rozwiązania doprowadzą do niespójności w systemie prawa administracyjnego. Przypomina też, że decyzje deklaratoryjne były wydawane już w czasach PRL-u - i nawet wówczas nikt nie kwestionował zasadności ich istnienia.
- Aktualny pomysł Ministerstwa Sprawiedliwości w zakresie nowelizacji art. 105 k.p.a. prowadzi natomiast do takiego skutku, że sprawa administracyjna, która zostaje formalnie wszczęta przez obywatela, nie zostaje zakończona w żaden formalny – a więc poddający się kontroli – sposób. Niewątpliwie więc propozycja ta odbiera obywatelom prawo do tego, żeby mogli wystąpić do organu wyższej instancji lub sądu o zbadanie prawidłowości działania administracji publicznej. Zapewne jest to próba poprawienia złych rozwiązań, wprowadzonych w sierpniu 2021 r. Nie można jednak każdego problemu administracji publicznej usiłować rozwiązać poprzez kolejną nowelizację k.p.a. - podkreśla prawnik.
Krzysztof Wiktor, radca prawny i starszy doradca w kancelarii prawnej Wardyński i Wspólnicy mówi wprost: to próba zalegalizowania bezprawnej praktyki, która miała miejsce na gruncie części postępowań toczących się na gruncie nowelizacji k.p.a. z września 2021 r.
- W państwie praworządnym obywatele mają prawo oczekiwać, że tak drastyczne przerwanie postępowania administracyjnego (w którym dochodzą nabycia określonych praw) nastąpi w cywilizowany sposób, a zatem z należytym uzasadnieniem przesłanek umorzenia takiego postępowania z mocy prawa, które to przesłanki musi wykazać organ administracji. Obywatel ma prawo oczekiwać, że będzie mu przysługiwać środek prawny do kontroli prawidłowości zastosowania przez organ przesłanek umorzenia, a kontroli tej dokona niezawisły (i niezależny od władzy państwowej lub samorządowej) sąd administracyjny. Projekt ten wyłącza jednak kontrolę sądową nad umorzeniami postępowań administracyjnych, do których dochodzi z mocy prawa, a zatem drastycznie narusza konstytucyjne prawo każdego obywatela do sądu - wskazuje prawnik.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.