W związku z podpisaniem przez Prezydenta RP ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego („Ustawa”) w życie weszły przepisy budzące wiele kontrowersji. Genezą zmiany była konieczność dostosowania systemu prawnego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 (P 46/13) („Wyrok”), jednak wprowadzona nowelizacja dalece wykracza poza wytyczne wskazane w Wyroku. W tym kontekście należy zwrócić uwagę przede wszystkim na mechanizm umorzenia postępowań administracyjnych będących w toku. Takie rozwiązanie prowadzić będzie do pokrzywdzenia znacznej grupy osób, starających się często od wielu lat o unieważnienie decyzji nacjonalizacyjnych czy wywłaszczeniowych, które zainwestowały w ten proces wiele zdrowia, czasu i pieniędzy. Obecnie ich sprawy zostaną umorzone z dnia na dzień, pozbawiając ich nadziei na odzyskanie bezprawnie utraconej własności.
Czytaj: Nowelizacja KPA dotycząca ważności decyzji administracyjnych już opublikowana>>
Ograniczenie możliwości uzyskania prejudykatu w postaci stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa
Ustawa skutkuje nieakceptowalnymi wątpliwościami w praktyce i w wielu przypadkach może uniemożliwić skuteczne dochodzenie obrony praw osób uprawnionych do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie w każdym wypadku zostaje zakończone decyzją stwierdzającą nieważność. Nowa regulacja, jako przepis szczególny do art. 158 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego („k.p.a.”), w praktyce może uniemożliwić orzekanie o niezgodności z prawem decyzji dotkniętej wadą powodującą nieważność jedynie z tego względu, że od jej wydania upłynąłby określony czas. Postępowanie takie będzie obecnie oceniane a priori jako bezprzedmiotowe i nie mogłoby być prowadzone, a zatem i nie mogłoby skończyć się wydaniem stosownej decyzji. Takie sformułowanie pozbawia w praktyce możliwości uzyskania prejudykatu dla dochodzenia odszkodowania za bezprawne działania administracji publicznej. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa następuje bowiem właśnie w postępowaniu „nieważnościowym”, a to miałoby nie być wszczynane.
Zakaz wszczęcia postępowania a ustalenie upływu terminu
Zaproponowana regulacja jest wadliwa również z tego względu, że przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania a priori miałoby być ustalenie upływu 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia zaskarżonej decyzji. Ustalenie daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji niejednokrotnie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności w przypadku gdy historyczne akta nie są dla organu dostępne. Postępowanie dowodowe winno być prowadzone w ramach postępowania administracyjnego tj. w szczególności z zapewnieniem czynnego udziału stron postępowania. Regulacja zobowiązująca organy do ustalania prima facie i przed wszczęciem postępowania okoliczności faktycznych związanych z zaskarżoną decyzją w quasi-postępowaniu dowodowym naruszałaby obowiązujące standardy procedury administracyjnej.
Czytaj także: Niebezpieczna nowelizacja o nieważności decyzji administracyjnych>>
Przekroczenie zakresu wyroku TK i potencjalna niekonstytucyjność
Powinność ustanowienia zaproponowanego ograniczenia czasowego nie wynika nadto z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jakkolwiek prawodawca dysponuje szeroką swobodą w zakresie kształtowania treści norm prawnych, o tyle - zważywszy na zasadę ochrony zaufania do państwa i prawa - nie powinno się pomijać utrwalonej praktyki orzeczniczej, która dotychczas stała raczej na stanowisku o merytorycznym rozpoznawaniu spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej nawet po upływie 10 lat od ich doręczenia lub ogłoszenia[1].
Nadto, wyłączenie możliwości stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na upływ 30 lat od jej doręczenia lub ogłoszenia, skutkowałaby brakiem prejudykatu dla roszczeń odszkodowawczych, a w konsekwencji skutkowałaby ograniczeniem konstytucyjnego prawa do sądu. W związku z powyższym zaproponowana regulacja budzi wątpliwości co do jej zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Zobacz procedurę w LEX: Przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji >
Umorzenie postępowania z mocy prawa
Art. 1 pkt 2) powinien zostać wyeliminowany z Ustawy w drodze nowelizacji. W konsekwencji, zbędnym stałby się również art. 2 ust. 2. Ustawy. Postępowania „nieważnościowe”, powinny móc być prowadzone nawet o upływie 10 czy 30 lat, a sprawy powinny być rozstrzygane merytorycznie. Skoro znowelizowany art. 156 § 2 k.p.a. wyłączałby w takim wypadku stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, to organ rozpatrujący sprawę byłby uprawniony do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Gdyby jednak nawet decyzją ustawodawcy zaakceptowany został postulat wprowadzenia regulacji przewidującej odmowę wszczęcia postępowania „nieważnościowego”, to regulacja art. 2 ust.2 Ustawy i tak budziłaby poważne wątpliwości. Umorzenie z mocy prawa nie jest typowym sposobem zakończenia postępowania administracyjnego w toku. W praktyce, występowałyby daleko idące wątpliwości co do faktycznego sposobu zakończenia takiego postępowania – na jakiej zasadzie, w jakim trybie i w jakiej formie organy rozpatrujące sprawy miałyby kończyć dane postępowanie. Sposób zakończenia postępowania ma istotne znaczenie dla stron postępowania bowiem ma wpływ na ewentualną możliwość wszczęcia kontroli sądowoadministracyjnej takiego umorzenia.
Stosowanie nowych przepisów do postępowań w toku
Przepisy przejściowe Ustawy powinny zostać odmiennie sformułowane. Mając na uwadze, że dotychczas wszczęte postępowania „nieważnościowe” zostały zainicjowane na podstawie obowiązujących przepisów i w zaufaniu do nich oraz do obowiązujących linii orzeczniczych, nie ma podstaw aby do wszczętych postępowań stosować nowe regulacje, w szczególności wymagające zakończenia tych postępowań umorzeniem. Szczególnie należy podkreślić, że od wydania Wyroku upłynął już znaczący okres czasu, a ustawodawca dopiero obecnie zdecydował się podjąć inicjatywę ustawodawczą celem implementacji tego rozstrzygnięcia do porządku prawnego. Na ochronę zasługuje zaufanie obywateli do Państwa i stanowionego prawa. W konsekwencji, podmioty wszczynające postępowania „nieważnościowe” miały uzasadnione i prawne oczekiwanie, że ich wniosek zostanie rozpoznany zgodnie z obowiązującymi przepisami i bez uzasadnionych przyczyn nie nastąpi odstąpienie od dotychczasowej linii orzeczniczej. Zaproponowana regulacja tych uzasadnionych oczekiwań nie respektuje. Dodatkowo pojawia się problem zróżnicowania statusu obywateli starających się o zwrot dawnej własności, wobec prawa. Osoba bowiem, która chociażby wczoraj uzyskała decyzję nieważnościową, może starać się, po jej uprawomocnieniu, o odszkodowanie. Natomiast wobec osoby będącej procesowo w analogicznej sytuacji, której nie starczyło czasu na uzyskanie takiej decyzji, postępowanie zostanie umorzone z urzędu.
Za krótkie vacatio legis
Nadto, zaproponowany termin vacatio legis 30 dni od ogłoszenia jest zdecydowanie zbyt krótki i będzie skutkował „zaskoczeniem” organów oraz stron postępowań w toku. Postępowania „nieważnościowe” niejednokrotnie są postępowaniami długotrwałymi, wymagającymi poważnych i skomplikowanych ustaleń faktycznych, wobec czego mogą być prowadzone nawet latami. Zmiana przepisów w ciągu 30 dni, mając na uwadze również znaczny upływ czasu od daty Wyroku, nie wydaje się w takim wypadku zasadna. Zdecydowanie lepszym okresem vacatio legis z punktu widzenia pewności i zaufania do prawa byłoby przyjęcie, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 roku. W ten sposób, zarówno strony jak i organy miałyby czas na zapoznanie się z treścią zmian i uwzględnienie ich w podejmowanych działaniach. W tym czasie na temat zmian mogliby również wypowiedzieć się przedstawiciele doktryny prawa, a ich opracowania i komentarze mogłyby znacząco ułatwić praktyczne stosowanie nowych regulacji.
Ustawa krzywdzi wielu, nie tylko Żydów
Wbrew twierdzeniom przedstawicieli takich krajów jak Izrael, Ustawa nie jest wymierzona w konkretnego adresata, zwłaszcza pod kątem narodowościowym. Kompletnie nieuzasadnione zatem są wszelkie zarzuty natury politycznej, że konkretną grupę narodowościową pozbawia się prawa do dochodzenia zwrotu utraconej własności. Prawa tego pozbawieni zostają bowiem wszyscy zainteresowani, którzy w ogromnej większości są obywatelami Polski. Jednocześnie nowe przepisy nie mają nic wspólnego z „negowaniem Holokaustu”, jak nazwał je minister spraw zagranicznych Izraela Jair Lapid. Bliżej prawdy jest, kiedy stwierdza, że nowelizacja "uniemożliwi zwrot mienia żydowskiego lub ubieganie się o rekompensatę". Tyle tylko, że takie postawienie sprawy wypacza kontekst konsekwencji Ustawy, ze względu na fakt, iż przemilcza jej oddziaływanie na wszystkich pokrzywdzonych dekretem warszawskim, czy inną formą wywłaszczenia. Nie jest to zatem merytoryczna krytyka nowelizacji kpa.
Czytaj także: Stefan Jacyno: Niemcy odpowiadają za Holokaust, Polacy za niesprawiedliwą nacjonalizację>>
Należy się natomiast zgodzić z twierdzeniem obiektywnych komentatorów, że umorzenie z mocy prawa postępowań będących w toku niejednokrotnie od wielu lat, jest rozwiązaniem wobec dawnych właścicieli lub ich spadkobierców niesprawiedliwym i krzywdzącym. Ustawa powinna w tym zakresie dotyczyć jedynie nowych postępowań, z wyłączeniem tych będących już w toku. Można było rozważyć wyraźny zakaz zwracania nieruchomości w naturze i ograniczyć się do wypłaty odszkodowań. Nie powinno się natomiast wyłączać możliwości kontynuowania rozpoczętych postępowań, ponieważ z pewnością stanie się to źródłem kolejnych skarg i roszczeń ze strony uprawnionych podmiotów.
O ile pozytywnie należy ocenić implementację wyroku Trybunału Konstytucyjnego wprost do porządku prawnego tj. zaproponowany art. 1 pkt 1 Ustawy, o tyle pozostałe regulacje Ustawy nie wytrzymują krytyki. Są to przepisy szkodliwe ze względu na naruszenie praw osób, które korzystały z nich już przed wejściem Ustawy w życie. W związku z tym, wydaje się właściwe, aby dokonać kolejnej nowelizacji omawainyhc przepisów tak, aby nie wypełniać luki legislacyjnej w zakresie reprywatyzacji, kolejnymi krzywdzącymi dla obywateli przepisami.
[1] Tak np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r. II OSK 694/17
Autor: Dr Łukasz Bernatowicz, radca prawny, wiceprzewodniczący Rady Dialogu Społecznego
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.