Czytaj: 
Stare decyzje reprywatyzacyjne nie do podważenia - Sejm odrzucił poprawki Senatu>>
Nowelizacja KPA dotycząca ważności decyzji administracyjnych z podpisem prezydenta>>

 

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 156 K.p.a. nie będzie można stwierdzić nieważność decyzji z jakichkolwiek przyczyn, jeżeli od dnia ich doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy wywołały nieodwracalne skutki prawne. W odniesieniu do decyzji wydanych w okresie między 10 a 30 lat temu, możliwe będzie tylko stwierdzenie wydania ich z naruszeniem prawa, co będzie oznaczało, że pozostaną one w obrocie prawnym, a stronie będzie co do zasady przysługiwało roszczenie odszkodowawcze. Z kolei, w przypadku decyzji sprzed więcej niż 30 lat został wprowadzony zakaz wszczynania postępowań o stwierdzenie nieważności. W konsekwencji oznacza to, że decyzje sprzed 30 lat, wydane nawet z najbardziej oczywistym naruszeniem prawa będą nadal obowiązywać, a stronie nie będzie przysługiwać jakiekolwiek roszczenie odszkodowawcze.

Niemożliwe stwierdzenie nieważności decyzji sprzed 10 lat

Przyjęty za drugim razem przez Sejm tekst ustawy nowelizującej K.p.a. wyłączył możliwość stwierdzenia nieważności decyzji sprzed 10 lat we wszystkich przypadkach. Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Sprawiedliwości rozszerzono (była to jedna z poprawek Senatu) katalog przyczyn, z powodu których nie będzie można stwierdzić nieważności decyzji. Chodzi o decyzje, które były niewykonalne w dniu ich wydania i ich niewykonalność ma charakter trwały, a także te, które w razie ich wykonania wywołałyby czyn zagrożony karą. Już tekst nowelizacji pierwotnie przyjęty przez Sejm naruszał wiele standardów konstytucyjnych, tak ww. rozszerzenie jest całkowicie niedopuszczalne. Jeśli chodzi o niewykonalność decyzji, to wchodzą tu w grę tak rażąco nieprawidłowe decyzje, jak skierowane przeciwko osobie nieistniejącej, nieokreślonej, czy też decyzje niezrozumiałe, lub same z sobą sprzeczne. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą decyzją niewykonalną jest m.in. decyzja określająca obowiązek nałożony na stronę w nieprecyzyjny sposób, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jego wykonaniu (zob. wyrok Sądu Antymonopolowego z 10.04.1996 r., XVII Amr 1/96, „Wokanda” 1997/7, s. 55; wyrok Sądu Antymonopolowego z 11.01.1995 r., XVII Amr 45/94, „Wokanda” 1995/12, s. 54). W doktrynie wskazuje się, że komentowany przepis K.p.a. odnosi się zarówno do niewykonalności faktycznej, jak i prawnej.

 


Przykładem niewykonalności faktycznej może być decyzja nakazująca wykonanie instalacji wentylacyjnej, której technicznie nie można w ogóle albo ze względu na szkodliwość opisanej instalacji dla życia lub zdrowia człowieka wykonać. Niewykonalność może również polegać na niedopuszczalności wykonania decyzji ze względu na nakaz lub zakaz prawny - choćby nie opatrzone sankcją karną, na przykład zezwolenie na budowę domu mieszkalnego w dzielnicy przeznaczonej na zabudowę dla celów przemysłowych. Po wejściu w życie nowelizacji takich decyzji nie będzie można unieważnić po 10 latach ich obowiązywania. Nawet gdy decyzje będą sprzeczne lub niezrozumiałe.

Zobacz procedurę w LEX: Przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji >

Przepis zadziała również wstecz

Niezwykle doniosłe w skutkach będą przepisy przejściowe, zgodnie z którymi do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji będzie stosować się zmienione przepisy. Co więcej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji ostateczną decyzją, zostaną umarzone z mocy prawa. Przyjęte rozwiązanie oznacza naruszenie jednej z podstawowych zasad prawa, tj. zakazu działania prawa wstecz, nie wspominając już nawet o podważeniu zaufania do obowiązującego systemu prawnego.

Wystarczy wspomnieć, iż postępowania reprywatyzacyjne w większości przypadków trwają ponad 10 lat, co dzieje się między innymi wskutek niewydolności administracji publicznej (przykładowo Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznaje odwołania w sprawach reformy rolnej w terminie średnio trzech lat). Tym samym spadkobierca byłego właściciela, ubiegający się o odszkodowanie lub zwrot nieruchomości od ponad 10 lat, nagle zostanie pozbawiony wszelkich roszczeń bez uzyskania w zamian jakiejkolwiek rekompensaty, a nawet zwrotu poniesionych kosztów. Zostaje on tym całkowicie zaskoczony, gdyż projekt nowelizacji przybrał obecny kształt dopiero w czerwcu tego roku, a najprawdopodobniej wejdzie w życie z końcem września także tego roku. Nie zważa się na to, że spadkobierca podejmował działania zgodnie z obowiązującym dotychczas prawem, a sprawa jego nie została rozpatrzona ostatecznie, mimo niejednokrotnie oczywistej zasadności jego roszczeń, z uwag na zaskarżenie decyzji przez podmioty działające w imieniu Skarbu Państwa.

Zobacz linię orzeczniczą w LEX: Stwierdzenie nieważności decyzji, na której oparto inną decyzję zależną >

To więcej niż wymagał Trybunał Konstytucyjny

W debacie dotyczącej przedmiotowej nowelizacji podmioty ją popierające wskazywały, że stanowi ona wykonanie wytycznych wynikających z wyroku Trybunały Konstytucyjnego z 2015 roku. Tymczasem podkreślić należy, że kierunek tego orzeczenia był zupełnie inny niż jego wykładnia przyjęta przez Sejm. Trybunał stanął w obronie spadkobiercy byłego właściciela gruntów warszawskich, któremu Samorządowe Kolegium Odwoławcze próbowało stwierdzić nieważność decyzji z 1948 roku przywracającej mu prawo do złożenia wniosku dekretowego. Trybunał stwierdził, ze nie można wyeliminować z obrotu prawnego tak dawnej decyzji, na podstawie której były właściciel, a następnie jego spadkobierca, nabyli ekspektatywę prawną w postaci możliwości dochodzenia zwrotu nieruchomości. Tym samym Trybunał stanął w obronie spadkobiercy, a nie Skarbu Państwa.

Nie tylko reprywatyzacja

Podkreślenia wymaga, że błędnie akcentuje się znaczenie nowelizacji tylko dla spraw reprywatyzacyjnych. Zmiany spowodują tymczasem niemożność wzruszania szeregu także współczesnych decyzji, takich jak decyzji ustalających wartość kapitału początkowego w przypadku emerytur, decyzji dotyczących obniżenia wymiaru emerytury na podstawie ustawy dezubekizacyjnej, orzeczeń dotyczących osób niepełnosprawnych, np. ustalających ich stopień niepełnosprawności. Co istotne, jeśli emeryt zorientuje się, że jego decyzja jest nieważna i mógłby mieć wyższą emeryturę, to straci możliwość jej podwyższenia jeśli nie złoży wniosku o stwierdzenie nieważności w ciągi 10 lat. Podobnie niepełnosprawny może zostać formalnie niepełnosprawym w niższym stopniu niż w rzeczywistości, jeśli nie podważy decyzji w ww. terminie.

Co więcej, dojdzie do nierówności obywateli znajdujących się w tym samym stanie prawnym i faktycznym. Przykładem jest ustanowienie użytkowania wieczystego, które może nastąpić zarówno w drodze decyzji, jak i umowy. Jeśli po 10 latach okaże się, że użytkowanie wieczyste zostało ustanowione na gruncie niestanowiącym własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to rzeczywisty właściciel, w przypadku użytkowania wieczystego ustanowionego na podstawie decyzji, nie będzie mógł odzyskać nieruchomości. Natomiast w przypadku użytkowania wieczystego ustanowionego w drodze umowy, rzeczywisty właściciel będzie mógł odzyskać ją w drodze postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej.

Niedopuszczalne mity założycielskie

W wypowiedziach  uczestników debaty w sprawie tej nowelizacji powstało szereg mitów na jej temat. Po pierwsze, wskazuje się, że nowelizacja dotyczy mienia bezdziedzicznego, co jest oczywistą nieprawdą, gdyż  przepisy dotyczące dziedziczenia nie są zmieniane. Te kwestie są regulowane przez przepisy Kodeksu cywilnego, a nie Kodeksu postępowania administracyjnego. Po drugie, zaznacza się, że nowelizacja jest konieczna by chronić lokatorów, co także jest niezgodne z prawdą, gdyż niewątpliwie naganne postawy wobec lokatorów dotyczyły przede wszystkim gruntów warszawskich i zostały wyeliminowane nowelizacją Ustawy o gospodarce nieruchomościami z 2019 roku.

Po trzecie, nieprawdziwe jest także twierdzenie, iż nowelizacja nie blokuje drogi cywilnej do uzyskiwania odszkodowań. Należy podkreślić, iż w większości spraw reprywatyzacyjnych, wobec zbycia przez Skarb Państwa bezprawnie przejętych nieruchomości,  wystąpienie o odszkodowanie jest możliwe dopiero po uzyskaniu prejudykatu w  postaci decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Tymczasem nowelizacja zamyka drogę do uzyskania takiego prejudykatu.

Po czwarte, nie można zgodzić się z poglądem, iż celem ustawy jest zatrzymanie tzw. dzikiej reprywatyzacji. Zaznaczyć bowiem należy, iż stanowi ona jedynie niewielki ułamek spraw reprywatyzacyjnych. Tym samym nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego jest środkiem nieadekwatnym, nadmiarowym do celu. To tak jakby leczyć skaleczenie ręki jej amputacją. Nie można zapominać o niewielkiej skali patologii w stosunku do wszystkich spraw reprywatyzacyjnych.