Poselski projekt nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma ułatwić rozwój gospodarstw rolnych. Część ekspertów i samorządowców ostrzega jednak, że wyłączenie zabudowy zagrodowej z bilansowania może doprowadzić do niekontrolowanego rozlewania się zabudowy. Kontrowersje budzi także moment zgłoszenia zmian, gdy większość gmin powinna kończyć już prace nad planami ogólnymi.
Do końca sierpnia samorządy mają uchwalić plany ogólne gmin. Stanowią one akty prawa miejscowego. Muszą więc być wykonane bardzo starannie, zwłaszcza że trzeba się liczyć z protestami. Trudno się dziwić, że większość JST jeszcze nad nimi pracuje, mimo kilkukrotnego przesuwania terminów. Obecnie plany ogólne uchwaliło ok. 20 proc. gmin, są też takie, które prac jeszcze nie rozpoczęły. A ustawowy termin mija z końcem sierpnia 2026 r.
Grupa posłów PSL (pod projektem podpisali się też posłowie innych ugrupowań), nie zważając na ostateczny termin oddania planów, zaproponowała kolejne zmiany, szczególnie istotne dla gmin wiejskich. Pytanie jednak w jaki sposób ta nowelizacja miałaby być wprowadzona, skoro część planów jest już przyjętych, a inne są w przededniu przyjęcia. To praktycznie zmiana reguł gry za metą, bo nie można liczyć na przyjęcie nowelizacji w tym miesiącu, a deklaracji o kolejnym przesunięciu terminu uchwalania planów też nie ma.
Na czym polega nowelizacja? Jak tłumaczą jej twórcy w uzasadnieniu projektu, zmiana pozwoli na tworzenie na obszarach wiejskich stref wielofunkcyjnych z zabudową zagrodową bez ograniczeń powierzchniowych. To dałoby możliwość uwzględnienia potrzeb lokalnych rolników. Obecne procedury wyznaczania stref powodują, że na obszarach wiejskich, na których nie ma obowiązujących planów miejscowych, praktycznie nie ma możliwości wyznaczanie nowych stref umożliwiających zabudowę mieszkaniową w ramach gospodarstw rolnych.
Takie rozwiązanie od dawna proponowaliśmy jako niezbędne dla normalnego funkcjonowania i rozwoju obszarów wiejskich. Rolnik, który chce rozbudować gospodarstwo na własnym gruncie, nie powinien być ograniczany przepisami tworzonymi z myślą o dużych miastach. Dlatego bardzo pozytywnie oceniamy ten kierunek zmian i cieszymy się, że nasze postulaty znalazły odzwierciedlenie w projekcie - mówi Mariusz Marszał, zastępca dyrektora Biura Związku Gmin Wiejskich RP ds. Legislacyjnych.
Podobnego zdania jest też dr Agnieszka Grabowska-Toś, radca prawny, partner zarządzający w kancelarii Kania Stachura Toś. Jak wyjaśnia, obowiązujący art. 13d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje bilansować „chłonność” terenów niezabudowanych łącznie dla wszystkich stref mieszkaniowych, w tym również dla stref wielofunkcyjnych z zabudową zagrodową, w granicach 70-130 proc. zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową w gminie. W praktyce oznacza to, że jeżeli gmina wyczerpała limit 130 proc. - co na terenach o rozproszonej zabudowie wiejskiej zdarza się bardzo często - rolnik nie będzie mógł zrealizować na swoim terenie siedliska.
Z samego charakteru zabudowy zagrodowej, która funkcjonalnie jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, wynika jednak konieczność traktowania jej odmiennie niż typowej zabudowy mieszkaniowej. Dlatego za zasadne uważam wyłączenie stref wielofunkcyjnych z zabudową zagrodową z mechanizmu bilansowania przewidzianego w art. 13d ustawy – mówi dr Grabowska-Toś.
Jednocześnie, jak zauważa prawniczka, z uwagi na znaczne rozproszenie, w praktyce również trudno jest wyznaczyć dla niej obszary uzupełnienia zabudowy. Z tego względu autorzy projektu proponują zmianę art. 61 ust. 4 ustawy i umożliwienie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej poza obszarem uzupełnienia zabudowy, ale wyłącznie rolnikom, których gospodarstwo przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w danej gminie. Dzięki temu nie każdy właściciel działki rolnej będzie miał możliwość budowy siedliska, lecz jedynie rolnik prowadzący gospodarstwo o określonej skali działalności. To ograniczenie ocenia pozytywnie.
Przeczytaj także na Prawo.pl : Zasady planów ogólnych nie przystają do gmin wiejskich
Inaczej patrzy na to Grzegorz Kmiecik, zastępca naczelnika w Wydziale Urbanistyki i Planowania Przestrzennego w Urzędzie Miejskim w Łasku.
Wprowadzanie tak radykalnego rozwiązania, to zmiana reguł na ostatnią chwilę. To nie jest drobna modyfikacja, tylko absolutny przewrót w filozofii tworzenia planu ogólnego, na którym skorzystałyby tylko te gminy, które najbardziej opieszale podeszły do obowiązków ustawowych – mówi.
I tłumaczy skalę problemu. Otóż w planie ogólnym bilansuje się funkcję mieszkaniową, która występuje w trzech rodzajach stref: z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, zabudową jednorodzinną i z zabudową zagrodową. Głównym punktem proponowanych zmian jest to, żeby ta trzecia strefa nie podlegała w ogóle bilansowaniu i żeby można było wyznaczać ją bez ograniczeń.
Propozycja grozi całkowitym rozszczelnieniem systemu. Nie tylko nie będziemy chronili terenów przed zabudową, ale będzie się można budować praktyczne wszędzie – mówi Grzegorz Kmiecik.
Jego zdaniem w ten sposób będzie realizowana także pseudo zabudowa zagrodowa, w praktyce stricte mieszkaniowa.
Właścicielom działek obchodzenie przepisów się opłaca, bo płacą niższy podatek od nieruchomości i nie muszą ponosić opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Wyłączenie obowiązku bilansowania tylko spotęguje problem. To skrajnie radykalne rozwiązanie – dodaje urzędnik.
Kontrola nad tym czy zabudowa zagrodowa nie stanowi wyłącznie fasady dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest w praktyce bardzo trudna i tym samym. Grzegorz Kmiecik wskazuje, że zamysł który stał za reformą planowania przestrzennego i miał za zadanie m.in. przeciwdziałać niekontrolowanemu rozlewaniu się zabudowy może lec w gruzach.
Tereny, które znalazłyby się w strefach zabudowy zagrodowej, nie były nabywane jako mieszkaniowe.
Grzegorz Kmiecik zwraca uwagę, że w planach ogólnych można wyznaczać przecież strefy produkcji rolniczej, w której można stawiać budynki gospodarcze, ale nie mieszkaniowe. I w takim przypadku nie obowiązuje bilansowanie. Ekspert zastanawia się, dlaczego urbaniści szerzej nie stosują tej strefy a strefę otwartą z zakazem zabudowy. I przypuszcza, że nie zostali oni odpowiednio przygotowani do sporządzania planów na terenach wiejskich. Zauważa, że szersze wykorzystanie strefy produkcji rolniczej oraz ewentualna zmiana ustawy umożliwiająca wydawanie decyzji WZ dla zabudowy gospodarczej w rolnictwie poza obszarem uzupełnienia zabudowy byłoby bardziej zrównoważonym wyjściem z obecnego problemu. Gospodarstwa rolne uzyskałyby szanse rozwoju, nie groziłoby niekontrolowane rozlewanie się zabudowy mieszkaniowej udającej zagrodową, a plany ogólne mogłyby zostać dokończone na tych samych zasadach we wszystkich gminach.
Mariusz Marszał mówi, że właśnie teraz jest najlepszy moment na takie zmiany.
Gminy są dziś pod ogromną presją czasu, ale samorządy nie mogą pracować, bo procedury są bardzo skomplikowane, uzgodnienia z różnymi instytucjami trwają miesiącami (RDOŚ, Wody Polskie), W różnych częściach kraju te same przepisy są interpretowane zupełnie inaczej – przekonuje.
Także Ministerstwo Rozwoju i Technologii w dokumentach dotyczących KPO wskazuje, iż jedną z głównych przyczyn opóźnień są właśnie długotrwałe procedury administracyjne, uzgodnienia i konsultacje społeczne. Dlatego, jak tłumaczy przedstawiciel ZGWRP, każda zmiana, która uprości procedury i usunie niepotrzebne bariery, może wręcz pomóc gminom zakończyć prace nad planami ogólnymi.
Inaczej postrzega to mec. Grabowska-Toś. Według niej wprowadzenie tego rodzaju zmian w sytuacji, gdy część gmin uchwaliła już plany ogólne, należy uznać za działanie spóźnione.
Mam tu na myśli przede wszystkim skutki, jakie nowelizacja będzie miała dla mieszkańców poszczególnych gmin. Ustawa doprowadzi bowiem do istotnej nierówności w zakresie możliwości zabudowy- argumentuje.
Mieszkańcy większości gmin uzyskają bowiem automatycznie możliwość realizacji zabudowy zagrodowej poza obszarem uzupełnienia zabudowy, natomiast ci, w których uchwalono plany ogólne przed wejściem w życie nowych przepisów, zostaną tej możliwości pozbawieni. Taki dualizm prawny może zaś być postrzegany jako naruszenie zasady równości wobec prawa.
Oczywiście, biorąc pod uwagę tempo prac nad planami ogólnymi w skali całego kraju i to że zdecydowana większość gmin nie uchwaliła jeszcze planów ogólnych, nowelizacja będzie odnosić skutek dla tej właśnie większości - kwituje mec. Grabowska-Toś.
