Kapitał obywatelski w gminach jest duży, ale pozostaje niewykorzystany

Aż 86 proc. Polaków uważa sprawy swojej gminy za własne, a czterech na pięciu deklaruje gotowość do działania na rzecz lokalnej wspólnoty. Problem w tym, że za obywatelskimi deklaracjami nie idą wiedza, doświadczenie i wiara w skuteczność wspólnego działania. Z badania Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej wynika, że większość mieszkańców nie wie, kto uchwala budżet gminy, z drugiej strony tylko 38 proc. wierzy, że władze gminy kierują się dobrem mieszkańców. To może być jedna z najważniejszych barier rozwoju lokalnej samorządności.

Ile wiedzą obywatele na temat realnego funkcjonowania i zarządzania ich gminami? Czy wierzą, że mogą wpływać na decyzje władz lokalnych? Dlaczego ich deklarowana gotowość do działania rzadko przekłada się na realne zaangażowanie i aktywność społeczną? Czego potrzeba, aby mieszkańcy stawali się rzeczywistymi współgospodarzami swoich wspólnot? Na te pytania odpowiada Barometr Lokalnego Kapitału Obywatelskiego - pierwsze w Polsce narzędzie stworzone do kompleksowego i cyklicznego badania kapitału obywatelskiego społeczności lokalnych, przygotowane przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego. Badanie przeprowadzono w kwietniu ubiegłego roku na reprezentatywnej próbie 1010 dorosłych mieszkańców Polski.

Badania FRDL pokazują, że potencjał obywatelski polskiego społeczeństwa jest realny:

• ponad 88 proc. respondentów uważa swoją gminę za dobre miejsce do życia,
• niemal 45 proc. spełnia kryteria społecznika, czyli osoby dobrowolnie i nieodpłatnie działającej na rzecz swojej społeczności,
• blisko 75 proc. Polaków sprzeciwia się wzmocnieniu centralnego nadzoru nad samorządami.

Problem nie tkwi zatem w braku społecznej energii czy braku wiary w samorządność, lecz w tym, że istniejące struktury i wzorce działania nie potrafią jej odpowiednio zagospodarować. Właśnie ten wniosek wyznacza punkt wyjścia dla projektu LOKUS: skoro potencjał istnieje, ale pozostaje niewykorzystany, konieczne jest systematyczne zbadanie czynników, które go wyzwalają lub blokują. Kluczem do zrozumienia tych czynników jest kapitał obywatelski - wskazano w raporcie.

Kiedy brakuje wiedzy i wiary

Badanie Barometru Lokalnego Kapitału Obywatelskiego pokazuje, że Polacy identyfikują się ze swoimi gminami i deklarują gotowość do angażowania się w sprawy lokalne. Aż 86 proc. mieszkańców uważa sprawy gminy za własne, a 81 proc. sądzi, że warto się w nie angażować.

Jednocześnie poziom wiedzy i zaufania do lokalnych instytucji jest niski. Większość badanych nie wie, kto uchwala budżet gminy, a tylko 38 proc. wierzy, że władze działają w interesie mieszkańców. Pełnym kapitałem obywatelskim, obejmującym zaangażowanie, wiedzę, doświadczenie i wiarę w skuteczność wspólnego działania, dysponuje jedynie 18 proc. dorosłych.

Zdaniem dr. Cezarego Trutkowskiego problemem nie jest brak chęci do działania, lecz niedostatek wiedzy, doświadczeń i pozytywnych przykładów skutecznej aktywności społecznej. Te deficyty można jednak uzupełniać na poziomie gmin, bez konieczności wprowadzania zmian ustawowych.

Wymiary kapitału obywatelskiego

Barometr mierzy pięć wymiarów kapitału obywatelskiego: przywiązanie do miejsca zamieszkania, normy obywatelskie, wiedzę o samorządzie, rzeczywistą aktywność i poczucie sprawczości. Wszystkie są mierzone w ramach indeksu o skali od 0 do 100 punktów.

Najwyżej plasują się przekonania i więzi: normy obywatelskie oraz przywiązanie do miejsca zamieszkania. Aż 86 proc. badanych uznaje sprawy gminy za własne, 78 proc. deklaruje silny związek ze swoją miejscowością, a 66 proc. ufa współmieszkańcom.

Gorzej jest z wiedzą o lokalnej demokracji (42 punkty) i rzeczywistą aktywnością (27 punktów). To właśnie tutaj najbardziej widoczna jest różnica między tym, co Polacy deklarują, a tym, co faktycznie robią.

• 81 proc. badanych nie działa w żadnej organizacji na terenie swojej gminy,
• 49 proc. nigdy nie sprawdzało informacji publikowanych przez gminę,
• 39 proc. nie potrafiło podać nazwiska radnego swojej gminy,
• 68 proc. nie wiedziało, że budżet gminy uchwala rada,
• 55 proc. nie wiedziało, jak odwołać wójta przed końcem kadencji.

Na pytanie postawione w tytule raportu o stan lokalnego kapitału obywatelskiego i jego uwarunkowania odpowiedź brzmi: jest to zasób zamrożony, obecny w postawach, nieobecny w praktyce. Z elementów przyjętej definicji wyraźnie obecne są normy współpracy, wsparte silnym przywiązaniem do miejsca zamieszkania. Wiedza o regułach samorządności pozostaje deficytowa, a doświadczenia uczestnictwa, z których miałoby wyrastać przekonanie o sensie zbiorowego działania, są rzadkie. To właśnie brak potwierdzonego sensu, a nie brak dobrej woli, najlepiej tłumaczy dystans między postawami, które Polacy deklarują, a tym, co w sprawach swoich gmin rzeczywiście robią - wskazuje dr Trutkowski.

Cztery typy obywateli

W raporcie obywateli podzielono na cztery typy:

• 32 proc. to "poinformowani sceptycy", którzy znają mechanizmy samorządu, a mimo to wątpią, czy ich udział w sprawach publicznych cokolwiek zmieni,
• 25 proc. stanowią "intuicyjni", którzy chcieliby uczestniczyć, lecz nie wiedzą, jak to zrobić; wśród osób w wieku 18-34 lata jest to grupa dominująca (37 proc.),
• 21 proc. to "zaangażowani", którzy przewyższają średnie krajowe we wszystkich wymiarach,
• kolejne 21 proc. stanowią "wycofani", pozostający niemal całkowicie poza sferą publiczną.

Jak pokazuje raport, ocena lokalnych władz ma związek z wiedzą mieszkańców. Im lepiej oceniają oni wójta, burmistrza i radę, tym mniej wiedzą o tym, jak działa ich gmina, a pośrednio są także mniej aktywni. Inaczej działa przejrzystość. Tam, gdzie łatwo dowiedzieć się, co dzieje się w gminie, obywatele wiedzą więcej i częściej się angażują.

Autor raportu zaznacza, że dane nie rozstrzygają, czy zadowolenie z lidera osłabia potrzebę własnej orientacji, czy raczej słabiej zorientowani mieszkańcy oceniają władze łagodniej. Prowadzą jednak do tego samego wniosku: wspólnota, której życie publiczne skupia się wokół jednej osoby, gromadzi mniej rozproszonej kompetencji obywatelskiej, niż wymaga trwała samorządność.

Silny wójt bywa dla gminy dobrodziejstwem, ale fundamentem trwałego samorządu jest silna wspólnota. Najkrótsza droga do wzmocnienia samorządności prowadzi przez przejrzystość: dostępowi do informacji towarzyszy wyższy poziom wiedzy, a wiedzy - większa aktywność obywatelska. To inwestycja, na którą stać każdą gminę - dodaje Cezary Trutkowski.

Priorytety dla polityki lokalnej

Dr Trutkowski formułuje trzy priorytety dla polityki lokalnej:

• Przejrzystość jako fundament - łatwy dostęp do informacji o działalności gminy, zaprojektowany z myślą o realnym wykorzystaniu, a nie jedynie formalnie zapewniony. Miarą sukcesu jest to, czy mieszkańcy potrafią z tych informacji korzystać.
• Depersonalizacja przywództwa - kolegialność ważnych decyzji, komunikacja prowadzona w imieniu urzędu, a nie lidera, oraz wzmocnienie głosu radnych, sołtysów i urzędników merytorycznych.
• Dowody sensu zaangażowania - konsultacje z publicznym rozliczeniem tego, co uwzględniono i dlaczego, ciała doradcze o realnych kompetencjach oraz budżety obywatelskie dysponujące odczuwalną pulą środków. Pierwszym adresatem tych działań powinni być Poinformowani Sceptycy, których nie zaktywizują ani dostęp do informacji, ani odwołanie do norm, lecz wyłącznie sprawdzalne efekty.

Te trzy priorytety spina jeden mechanizm, ten sam, który organizuje całą diagnozę: transparentność buduje rozproszoną wiedzę, depersonalizacja chroni jej rozproszenie przed zawłaszczeniem przestrzeni lokalnej, a dowody skuteczności wpływu przekuwają wiedzę i normy w przekonanie, że zaangażowanie ma sens. Bez tego przekonania zaangażowanie nie powstaje. Samorząd to wspólnota, a jej fundamentem jest rozproszony kapitał obywatelski - podsumowuje dr Cezary Trutkowski.

FRDL deklaruje, że badanie kapitału obywatelskiego społeczności lokalnych będzie powtarzane cyklicznie; pierwsza edycja wyznacza punkt odniesienia do oceny kierunku zmian.