Jedna ustawa zamiast 37. Oświadczenia majątkowe do zmiany

Centralny Rejestr Oświadczeń Majątkowych, obowiązkowe składanie dokumentów wyłącznie w formie elektronicznej, jeden wzór formularza dla wszystkich zobowiązanych oraz nowe sankcje za niewypełnienie obowiązków. Rząd chce uporządkować rozproszone przepisy dotyczące oświadczeń majątkowych i zastąpić regulacje rozproszone w aż 37 aktach prawnych - jedną kompleksową ustawą. Prawnicy, co do zasady, popierają kierunek zmian, choć wskazują również na kontrowersje związane m.in. z podniesieniem progu ujawniania majątku.

Zarówno rząd, jak i eksperci zajmujący się jawnością życia publicznego, od lat wskazują, że obecny system składania oświadczeń majątkowych jest niespójny i trudny zarówno dla osób zobowiązanych do ich składania, jak i dla organów odpowiedzialnych za kontrolę. Problemem jest przede wszystkim brak jednej ustawy regulującej całość zagadnień związanych z oświadczeniami majątkowymi. Dziś przepisy są rozproszone w 37. aktach prawnych. Podstawowym aktem pozostaje ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, uchwalona pod koniec lat 90. i... nieprzystająca do współczesnych realiów.

Dodatkowe trudności powoduje funkcjonowanie aż 19 różnych wzorów formularzy. W wielu przypadkach znajdują się one w rozporządzeniach, a nie w ustawach, przez co ich treść nie zawsze jest spójna z przepisami ustawowymi. Skutkiem są liczne wątpliwości interpretacyjne oraz problemy podczas analizy i kontroli składanych dokumentów.

Problemem jest także brak oficjalnych objaśnień, dotyczących wypełniania oświadczeń majątkowych. W efekcie pominięcie niektórych składników majątku może wynikać z niewiedzy, a nie z celowego działania.

Rząd zapowiedział przygotowanie jednej ustawy, która zastąpi dotychczasowe regulacje sektorowe i kompleksowo ureguluje zasady sporządzania, składania, ujawniania, weryfikacji oraz korygowania oświadczeń majątkowych, a także ich analizy, kontroli i odpowiedzialności za naruszenie przepisów. Jej założenia opublikowano w Rządowym Centrum Legislacyjnym.

Od początku obecnych rządów wiele organizacji eksperckich oraz osób zajmujących się tematyką antykorupcyjną apeluje o przyjęcie spójnej polityki antykorupcyjnej. Reforma systemu oświadczeń majątkowych jest jednym z jej kluczowych elementów. Problem polega na tym, że na razie nie widać realnej determinacji, by ją przeprowadzić – mówi dr hab. Grzegorz Makowski, prof. SGH.

Jeden rejestr i elektroniczne składanie oświadczeń

Jedną z najważniejszych zmian ma być utworzenie Centralnego Rejestru Oświadczeń Majątkowych (CROM). System będzie funkcjonował w ramach Systemu Rejestrów Państwowych i gromadził dane zawarte w oświadczeniach.

W ramach rejestru ma działać platforma „oswiadczenia.gov.pl”, za pośrednictwem której osoby zobowiązane będą składały dokumenty po uwierzytelnieniu, np. profilem zaufanym.

Projekt zakłada odejście od papierowych formularzy. Obecnie większość oświadczeń składana jest w formie papierowej, często odręcznie, co utrudnia ich kontrolę. Istotną zmianą będzie również konieczność podania numeru PESEL osoby zobowiązanej. CROM ma być bowiem powiązany z rejestrem PESEL, co ograniczy ryzyko błędów i pozwoli jednoznacznie zidentyfikować osobę składającą oświadczenie. W uzasadnieniu przypomniano także rekomendację Komisji Europejskiej zawartą w sprawozdaniu dotyczącym praworządności z 2024 r., zgodnie z którą Polska powinna wprowadzić jednolity elektroniczny system składania oświadczeń majątkowych przez urzędników publicznych, posłów i senatorów.

Przeczytaj także: NSA: Mandat wygasa przez złożenie jednego egzemplarza oświadczenia majątkowego

Jednolite terminy dla wszystkich

Projekt przewiduje również ujednolicenie terminów składania oświadczeń majątkowych, które obecnie różnią się w zależności od grupy zawodowej i podstawy prawnej. Przykładowo osoby objęte ustawą antykorupcyjną składają oświadczenia do 31 marca, natomiast posłowie i senatorowie do 30 kwietnia.

Po zmianach wszyscy zobowiązani mieliby składać oświadczenia:

• przy objęciu mandatu, stanowiska, funkcji lub nawiązaniu stosunku służby;
• co roku do 30 kwietnia;
• po zakończeniu pełnienia funkcji, zajmowania stanowiska lub rozwiązaniu stosunku służby.

Kto ma składać oświadczenia

Projekt zakłada stworzenie jednego, pełnego katalogu osób zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych. Nadal obejmie on m.in. parlamentarzystów, członków rządu, samorządowców, wysokich urzędników państwowych, żołnierzy zawodowych, przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości oraz organów ścigania. Nowością ma być objęcie obowiązkiem części osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne, które dotychczas nie składały oświadczeń majątkowych. Chodzi o grupę około 40 osób.

Obowiązek ma objąć także osoby pełniące funkcje w wybranych spółkach z udziałem Skarbu Państwa oraz podmiotach zarządzających środkami publicznymi, szczególnie narażonych na ryzyko konfliktu interesów i korupcji.

Jednocześnie projekt przewiduje odejście od obowiązku składania oświadczeń majątkowych przez wszystkich członków korpusu służby cywilnej. Załącznik do ustawy ma zawierać zamknięty katalog stanowisk w poszczególnych instytucjach objętych tym obowiązkiem.

Interesująco wygląda propozycja dotycząca fakultatywnego ujawniania majątku małżonka. Wiele będzie jednak zależało od szczegółów rozwiązań, bo współcześnie wiele osób żyje w związkach nieformalnych, co od lat stanowi lukę w systemie przejrzystości majątkowej. Poza tym kierunek zmian oceniam pozytywnie. Ujednolicenie formularzy oświadczeń majątkowych, doprecyzowanie definicji i kryteriów kontrolnych oraz cyfryzacja całego systemu to rozwiązania potrzebne, bo dziś mamy do czynienia z dużym chaosem w tej materii – zwraca uwagę dr hab. Grzegorz Makowski.

Wyższy próg ujawniania majątku

Projekt nie zmienia zasadniczego zakresu informacji o majątku ujawnianych w oświadczeniach, ale ma doprecyzować sposób opisywania poszczególnych składników majątkowych. W projektowanej ustawie zostaną zdefiniowane pojęcia budzące wątpliwości interpretacyjne m.in. kolekcja (zbiór), majątek własny, majątek wspólny, majątek osobisty, osoba najbliższa, przysporzenie majątkowe czy organ uprawniony.

Zmieni się również próg wartości składników majątkowych podlegających wykazaniu. Obecny limit 10 tys. zł ma zostać podniesiony do 20 tys. złotych.

Wprowadzając obecnie obowiązujące przepisy do ustaw samorządowych w 2002 roku, przyjęto wartość 10 tys. zł przy średnim miesięcznym wynagrodzeniu na poziomie 2 277,43 zł. Obecnie wynosi ono 9 259,54 zł. Już samo zestawienie tych danych pokazuje nieadekwatność proponowanego progu 20 tys. zł netto – mówi Maciej Kiełbus, partner zarządzający w ZIEMSKI&PARTNERS Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu.

Także dr Jakub Dorosz-Kruczyński, ekspert Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej zwraca uwagę, że obecne limity nie uwzględniają zmian siły nabywczej pieniądza.

Można wręcz argumentować, że proponowany próg nie rekompensuje jeszcze w pełni skumulowanej inflacji – mówi Jakub Dorosz-Kruczyński.

Inaczej na tę propozycję patrzy dr hab. Grzegorz Makowski, który uważa, że już obecny próg jest stosunkowo wysoki.

Za 10 tys. zł można kupić wartościowy przedmiot, choćby luksusowy zegarek. Jestem bardzo ciekaw uzasadnienia tej zmiany, ale na pierwszy rzut oka nie wydaje mi się ona słuszna – mówi dr hab. Grzegorz Makowski.

Zwraca przy tym uwagę na kwestie jawności.

Kluczowe jest pytanie, które grupy zostaną objęte jawnością. Obecny system jest pod tym względem mało racjonalny. Są osoby pełniące bardzo ważne funkcje państwowe, których oświadczenia nie są publiczne, podczas gdy obowiązki jawności obejmują stanowiska o znacznie mniejszym znaczeniu z punktu widzenia ryzyka korupcyjnego. Osobiście większy sens widziałbym w szerokiej jawności oświadczeń wysokich urzędników państwowych niż w analizowaniu dokumentów osób zarządzających niewielkimi jednostkami – wskazuje dr hab Grzegorz Makowski.

Surowsze konsekwencje za brak oświadczenia

Istotną nowością ma być możliwość składania korekt oświadczeń majątkowych. Obecnie przepisy nie przewidują takiej procedury, choć w praktyce korekty są składane. Projekt ma stworzyć wyraźną podstawę prawną pozwalającą poprawić lub uzupełnić dane bez utraty informacji zawartych w pierwotnym oświadczeniu.

Rozwiązanie to ma chronić osoby, które popełniły nieumyślny błąd lub przeoczyły określony składnik majątku. Korekta będzie mogła zostać złożona do czasu złożenia kolejnego oświadczenia.

Projekt przewiduje nowe sankcje za niewypełnianie obowiązków. Niezłożenie oświadczenia mimo upływu dodatkowego terminu może skutkować wszczęciem procedury prowadzącej do odwołania ze stanowiska. Osoba zobowiązana miałaby również tracić wynagrodzenie za okres od dnia, w którym dokument powinien zostać złożony, do dnia jego faktycznego złożenia.

W przypadku niezłożenia oświadczenia po odejściu ze stanowiska sąd, na wniosek szefa CBA, mógłby orzec:

• grzywnę;
• karę ograniczenia wolności;
• karę pozbawienia wolności do dwóch lat.

Dodatkowo możliwe byłoby orzeczenie zakazu pełnienia funkcji publicznych przez okres dwóch lat. Projekt przewiduje także możliwość nałożenia grzywny za podanie informacji niezgodnych ze stanem rzeczywistym.

Analiza i kontrole oświadczeń majątkowych mają zostać skoncentrowane w jednym organie - Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.

Zmiany oczekiwane przez samorząd

Mecenas Maciej Kiełbus uważa, że zmiany w przepisach dotyczących oświadczeń majątkowych, podobnie jak w szeroko rozumianych samorządowych przepisach antykorupcyjnych, są bardzo potrzebne. Obecne regulacje ocenia jako wyjątkowo nieprecyzyjne, powodujące liczne rozbieżności interpretacyjne i stanowiące dla samorządowców swoiste „pole minowe”.

Nowa ustawa, bazując na dotychczasowych doświadczeniach, ma te wątpliwości wyeliminować. Tak postrzegam m.in. wprowadzenie regulacji pozwalającej na fakultatywne ujawnienie majątku osobistego małżonka osoby zobowiązanej, co moim zdaniem potwierdza tezę, że obecnie nie ma obowiązku ujawniania składników majątkowych wchodzących w skład tego majątku. Pozytywnie należy ocenić zarówno propozycję zmian w procedurze składania oświadczeń majątkowych, jak i ich treść – mówi mec. Maciej Kiełbus.

Jego zdaniem przy okazji prac nad nową ustawą z pewnością powróci temat jawności danych zawartych w oświadczeniach majątkowych, zwłaszcza w odniesieniu do radnych, którzy nie są pracownikami samorządowymi. Pełna jawność danych majątkowych może bowiem zniechęcać do kandydowania do organów stanowiących JST.

Pytanie, które dane powinny być jawne, np. o zatrudnieniu w instytucjach samorządowych, a które nie, np. o posiadanych składnikach majątkowych. Ważne, aby nowe przepisy uchwalić możliwie jak najszybciej. Powinny one zacząć obowiązywać jeszcze przed kolejnymi wyborami samorządowymi, aby stworzyć jasne zasady dla osób rozważających start w wyborach – postuluje mec. Kiełbus.

Rząd ma przyjąć przepisy dopiero w przyszłym roku

Dr hab. Grzegorz Makowski obawia się, że z tym może być problem. Przypomina, że już dwa lata temu proces legislacyjny, dotyczący oświadczeń majątkowych, zainicjowało Centralne Biuro Antykorupcyjne. Założenia projektu były prezentowane publicznie, jednak dokument trafił do szuflady.

- Nasuwa się pytanie co się właściwie stało, że teraz do niego wrócono? Drugie pytanie dotyczy harmonogramu prac. Z informacji opublikowanych przez rząd wynika, że planowany termin przyjęcia projektu przez Radę Ministrów to dopiero drugi kwartał 2027 roku. Czytając opublikowane założenia, odnoszę wrażenie, że wiele proponowanych rozwiązań powiela wcześniejsze propozycje CBA. Trudno więc zrozumieć tak odległy termin przyjęcia projektu i dlaczego prace nad nim trwają aż tak długo - mówi dr hab. Grzegorz Makowski.

Dr Jakub Dorosz-Kruczyński nie podziela obaw związanych z terminem wdrożenia reformy.  Uważa, że przygotowanie tak dużego przedsięwzięcia wymaga nie tylko uchwalenia ustawy, ale także stworzenia sprawnego systemu teleinformatycznego i odpowiedniego zaplecza organizacyjnego.

- Docelowo warto, aby nowe rozwiązania były zintegrowane z bazami danych administracji skarbowej, co pozwoliłoby automatycznie pobierać część informacji z deklaracji podatkowych. Myślę, że bardzo dużo wody upłynie w Wiśle zanim te rozwiązania wejdą w życie -  kwituje ekspert FRDL.