Ustawa z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zwana potocznie „specustawą mieszkaniową”, a także „lex deweloper”, uchwalona została już ponad rok temu. Wynik sejmowego głosowania nad całością projektu ustawy ukazuje, iż akt ten już na etapie jego tworzenia budził sporo wątpliwości. Za przyjęciem tekstu ustawy głosowało 225 posłów, 4 wstrzymało się, natomiast przeciw było aż 184.
Faktem jest, iż również po wejściu w życie, akt ten wywoływał skrajne emocje w środowisku samorządowców oraz ekspertów. Cóż więc jest w specustawie mieszkaniowej takiego, że regulacje w niej zawarte nierzadko określane są w dyskusji publicznej mianem kontrowersyjnych?
Ustawa wprowadza do polskiego systemu prawnego kilka nieznanych wcześniej instytucji, tworząc całkiem nowe możliwości realizowania przedsięwzięć budowlanych, nazywanych przez tę ustawę inwestycjami mieszkaniowymi oraz inwestycjami towarzyszącymi. Specustawa określa zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także standardy ich lokalizacji i realizacji. Co istotne, inwestor może wybrać, czy do realizacji swojej inwestycji zastosuje przepisy specustawy mieszkaniowej, czy też oprze swoje przedsięwzięcie na regulacjach zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Czytaj w LEX: Specustawa mieszkaniowa – przewodnik dla organów administracji architektoniczno-budowlanej >
Jeśli już o inwestorze mowa, zgodnie z ustawą może nim być podmiot lub osoba zamierzająca realizować lub realizująca inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą. Wynika z tego, że inwestorem mogą być zarówno osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną.
Inwestycja mieszkaniowa oraz inwestycje towarzyszące
Sama inwestycja mieszkaniowa to natomiast przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstanie budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi oraz drogami wewnętrznymi. Do tego wyliczenia należy dodać również roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac.
Czytaj w LEX: Specustawa mieszkaniowa – przewodnik dla gmin >
Jeśli zaś chodzi o inwestycje towarzyszące, ich zamknięty katalog wymieniony został w art. 2 pkt 3 specustawy. Są nimi wskazane w tym punkcie przedsięwzięcia, związane ściśle z inwestycją mieszkaniową, pod warunkiem, iż te służą obsłudze mieszkańców budynków będących przedmiotem tej inwestycji.
Największa kontrowersja
Miano najbardziej kontrowersyjnej regulacji wprowadzonej za pomocą specustawy mieszkaniowej zyskuje art. 5 ust. 3 ustawy, przewidujący możliwość ominięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, w niektórych sytuacjach, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy podczas realizowania inwestycji mieszkaniowej. Warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy natomiast terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, jeśli obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. Regulacja ta zdaje się być podwójnie kontrowersyjna. Po pierwsze, daje ona możliwość ominięcia planów miejscowych, będących źródłem prawa miejscowego. Po drugie, w niektórych przypadkach uzależnia realizację inwestycji mieszkaniowej od postanowień studium, które przecież charakteru źródła powszechnie obowiązującego prawa nie posiada. Nie jest to jednak pierwszy raz, kiedy ustawodawca wykazał się taką niekonsekwencją, odwołując się do treści studium w sprawach mogących mieć bezpośredni wpływ na sytuację podmiotów spoza systemu administracji publicznej.
Samo założenie, by za pomocą jednej uchwały omijać postanowienia planów miejscowych, należy ocenić negatywnie. Zadaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przecież utworzenie pewnej spójnej, holistycznej wizji zagospodarowania danego obszaru. Modyfikacja tej wizji za pomocą uchwał, podejmowanych w sprawach konkretnych inwestycji, stanowić może istotne zagrożenie dla podstawowej wartości prawa zagospodarowania przestrzeni, jaką jest ład przestrzenny. Mało by rzec, uchwalanie planów miejscowych wiąże się często
z ogromnym nakładem pracy oraz wielkimi kosztami dla gmin, a podczas ich przygotowywania nierzadko dochodzi do starcia się poglądów wielu zainteresowanych podmiotów. To wszystko, by wypracować wspólne, spójne rozwiązanie, w myśl kształtowania polityki przestrzennej gminy zgodnie ze wspomnianym już ładem przestrzennym. W aktualnym stanie prawnym cały ten nakład pracy i środków finansowych może pójść na marne za pomocą jednej tylko uchwały.
Czytaj też: Planowanie przestrzenne nadal w lesie>>
Nowe instytucje wprowadzane za pomocą specustawy mieszkaniowej
Ustawa z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, poza wspomnianą już uchwałą w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji, wprowadziła do polskiego porządku prawnego dwie zupełnie nowe instytucje. Chodzi o wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji oraz uchwałę w sprawie lokalnych standardów urbanistycznych.
Złożenie przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji rozpoczyna całą procedurę realizacji inwestycji mieszkaniowej. Okazuje się jednak, że nierzadko nie jest to zadanie łatwe. Art. 7 specustawy wymienia elementy, które muszą się we wniosku znaleźć oraz załączniki, które inwestor jest zobowiązany do niego dołączyć. Trzeba przyznać, iż wymagania formalne, stawiane inwestorowi przez ustawodawcę są dość rygorystyczne. Szczególnie biorąc pod uwagę fakt, że inwestorem, w myśl omawianej ustawy, może być w zasadzie każdy podmiot – nawet taki, który nie ma branżowego ani prawniczego doświadczenia.
Specustawa mieszkaniowa w swoim Rozdziale 3. określa również standardy, jakie powinien spełniać teren, by inwestycja mieszkaniowa mogła zostać na nim zrealizowana. Ustawodawca w tej części aktu wprowadził jednak przepis, który legitymizuje radę gminy do modyfikacji niektórych standardów wynikających z ustawy. Zgodnie z art. 19 specustawy, organ ten może bowiem uchwalić lokalne standardy urbanistyczne, za pomocą których zmieni część z wytycznych nakładanych na inwestora przez „lex deweloper”. Radni mogą więc skutecznie wpływać na standardy ustawowe, modyfikując zasady realizacji inwestycji mieszkaniowych.
Stosowanie ustawy w praktyce
Na przełomie pierwszego i drugiego kwartału tego roku, na zlecenie Instytutu Metropolitalnego przeprowadzono badanie, którego celem było ustalenie, jakim zainteresowaniem cieszy się specustawa mieszkaniowa wśród inwestorów oraz radnych. W tym celu szczegółowo przebadano dane z obszarów metropolitalnych w rozumieniu Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, dodając do zestawienia miasta wojewódzkie, które nie wchodzą w skład wspomnianych obszarów.
Wyniki przeprowadzonego badania ukazały, iż na dwadzieścia przebadanych miast, tylko w dziewięciu z nich inwestorzy postanowili skorzystać z postanowień specustawy. Łącznie złożono jedynie trzydzieści osiem wniosków o ustalenie lokalizacji inwestycji – najwięcej w Warszawie, Krakowie i Gdańsku. Wszystkimi wnioskodawcami okazały się być podmioty prywatne.
Co interesujące, tylko trzem z wniosków finalnie nadano bieg. Powodem takiego stanu rzeczy w głównej mierze były rygorystyczne wymagania formalne, stawiane inwestorom przez art. 7 ustawy. Szczęśliwcami, których wnioski nie zostały zwrócone w celu uzupełnienia braków formalnych, okazali się być trzej inwestorzy z Krakowa, Katowic i Kielc. Na moment przeprowadzania badania radni nie podjęli jednak pozytywnej uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji także i w tych miastach.
W chwili pisania tego artykułu przeprowadzane są kolejne badania, których próba badawcza obejmuje wszystkie miasta powiatowe wraz z miastami na prawach powiatu. Zebrane częściowo wyniki zdają się jednak nie odstawać od tych z drugiego kwartału tego roku. Okazuje się bowiem, iż również w mniejszych miastach naszego kraju inwestorzy oraz radni niezbyt ochoczo korzystają z postanowień specustawy.
Abstrahując całkiem od zasadności istnienia omawianej ustawy w polskim systemie prawnym, intencją ustawodawcy było raczej utworzenie instytucji, które odformalizują i ułatwią proces realizacji inwestycji mieszkaniowych. Wydaje się jednak właściwym stwierdzić, iż zestaw wymagań formalnych, jakie musi spełnić wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji, by mógł być dalej procedowany, skutecznie utrudnia, a nawet uniemożliwia inwestorom realizację ich inwestycji na podstawie przepisów „lex deweloper”.
Autor: Kamil Olzacki z kancelarii Szlachetko prawnicy&urbaniści
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
