Prezydent wetuje pożyczkę SAFE - dziś odpowiedź rządu

Alternatywą dla europejskiego programu SAFE - którego zawetowanie zapowiedział w czwartkowym, wieczornym orędziu prezydent Karol Nawrocki - ma być zaproponowany Polski Fundusz Inwestycji Obronnych. Projekt prezydencki trafił do Sejmu, dlatego przyjrzeliśmy się, jakie zapisy trafiły do projektu, a czego tam nie ma. Prawdopodobnie dziś rano zapadnie tez decyzja, czy rząd zdecyduje się forsować SAFE własna uchwałą, z ominięciem ścieżki parlamentarnej.

W przeciwieństwie do ustawy z 27 lutego br. o Finansowym Instrumencie Zwiększenia Bezpieczeństwa SAFE - której zawetowanie w czwartek wieczorem ogłosił Karol Nawrocki - projekt prezydencki, który wpłynął do Sejmu, nie odnosi się do unijnego rozporządzenia 2025/1106/UE, które ustanawia program SAFE i pozwala na pożyczkę. Uchwalona już ustawa określa, że pożyczkę SAFE zaciągałby Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) ze 100-proc. gwarancjami Skarbu Państwa. BGK zajmowałby się też obsługą operacyjną. To o tyle istotne, że w prezydenckim pomyśle także obsługą odpowiedniego funduszu – Polskiego Funduszu Inwestycji Obronnych (PFIO) - zajmowałby się BGK.

Przede wszystkim – Polska nie ma obowiązku zaciągać pożyczki SAFE. Rozporządzenie 2025/1106/UE daje nam taką możliwość, ale nas do tego nie zmusza (kilka państw UE do tego projektu nie przystępuje). Dlatego ustawy – zarówno ta powstała z inicjatywy rządu, jak i projekt prezydencki – możliwości zaciągnięcia pożyczki SAFE nie ustanawiają, a tylko są przepisami uzupełniającymi do finansowania wydatków zbrojeniowych.

Po drugie, zgodnie z deklaracjami Włodzimierza Czarzastego - marszałka Sejmu RP - projekt prezydencki nie będzie procedowany do czasu rozstrzygnięcia sprawy pierwszej ustawy. Prezydenckie weto powinno więc być sygnałem do startu prac nad jego projektem, chyba, że rząd zdecyduje się na "plan B", czyli przystąpienie do SAFE na podstawie uchwały Rady Ministrów. 

Ustawowe zadłużenie

Projekt prezydencki wiele miejsca poświęca opisaniu zasad zadłużania się w związku z PFIO, na co zwraca uwagę na portalu X prof. Elżbieta Chojna-Duch, ekspertka od prawa finansowego. Art. 216 ust. 1 i 4 Konstytucji RP przewiduje, że środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie, a zaciąganie pożyczek oraz udzielanie gwarancji i poręczeń finansowych przez państwo następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie.

Chojna-Duch ma poważne wątpliwości, czy pożyczka SAFE mogłaby ruszyć w Polsce bez jakiejkolwiek ustawy. Podkreśla, że w świetle art. 216 ust. 4 uchwała lub rozporządzenie Rady Europejskiej dotyczące pożyczki europejskiej SAFE naruszałyby przepisy polskiej Konstytucji. Nie mogą więc stanowić podstawy prawnej zaciągania przez Polskę pożyczek. Jej zdaniem art. 89 Konstytucji RP także wymaga ratyfikowania przez Polskę umowy międzynarodowej ustawą, jeżeli dotyczy znacznego obciążenia pod względem finansowym (a SAFE to obciążenie długiem). Argumenty podnoszone przez Chojnę-Duch przedstawił też prezydent podczas czwartkowego, wieczornego orędzia telewizyjnego. Projekt prezydencki te mankamenty rozwiewa, gdyż – gdyby wszedł w życie - one wprost byłyby w nim uregulowane.

Na temat ograniczeń konstytucyjnych wypowiada się również Magdalena Sobkowiak-Czarnecka, pełnomocniczka rządu ds. SAFE. Gdyby prezydent zawetował obecnie czekającą na jego podpis ustawę, to Sobkowiak-Czarnecka sugeruje, że dojdzie do podjęcia uchwały Rady Ministrów w tej kwestii. Podkreśliła też, że zadłużenie się przez Polskę wymagałoby ustawy i ratyfikacji pod warunkiem, że jest to pożyczka międzynarodowa, czyli od innego kraju. Natomiast w tym przypadku pożyczka pochodzi z Komisji Europejskiej, więc takiego wymogu nie ma. Inny ekspert, dr Jarosław Olejarz, radca prawny, jest podobnego zdania, zarówno co do braku konieczności kolejnych zgód na zadłużenie, jak i braku niezbędności formy ustawowej.

Korzystanie z tego rodzaju instrumentów zasadniczo nie wymaga uchwalania szczegółowej ustawy, jeżeli zobowiązanie takie mieści się w limitach długu publicznego oraz istnieje podstawa do jego zaciągnięcia w ustawie budżetowej lub ustawie o finansach publicznych. Tym samym brak podpisu Prezydenta RP pod ustawą SAFE nie wyklucza możliwości skorzystania z tego programu (co rząd już zapowiedział). Ustawa jest potrzebna przede wszystkim dla utworzenia specjalnego funduszu finansującego wydatki z SAFE obsługiwanego przez BGK, które to rozwiązanie jest zbliżone do mechanizmu już stosowanego przy środkach z Krajowego Planu Odbudowy – zaznacza Olejarz.

Z wypowiedzi prezydenckich w orędziu wynika, że nie przyjmuje tych argumentów do wiadomości, a wręcz zapowiada wyciągnięcie konsekwencji politycznych i prawnych, gdyby rząd zdecydował się na podjęcie uchwały w sprawie SAFE i tym sposobem chciał pominąć drogę ustawową.

Sobkowiak-Czarnecka nie wyklucza też, że w rządowej wersji pożyczki SAFE można byłoby w przyszłości – gdy się pojawi – wykorzystać środki z zysku NBP. Pozwala na to pośrednio art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy, który odnosi się do środków pochodzących z budżetu państwa (a takimi stają się wpływy z zysków NBP).

Projekt prezydencki odnosi się również do limitów długu publicznego określonych w art. 216 ust. 5 Konstytucji. Co do zasady, nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Sposób obliczania wartości rocznego PKB oraz państwowego długu publicznego określa ustawa. Projekt prezydencki wyłącza ten proponowany fundusz zbrojeniowy z tych limitów, więc tutaj też otworzono kolejną furtkę o zwiększania zadłużenia finansów publicznych.

Natomiast art. 227 Konstytucji RP – dotyczący NBP - nie zawiera żadnego szczegółowego przepisu, który dotyczyłby rozliczeń finansowych – odsyła w tej mierze do ustaw. Prezydent proponuje, aby zysk NBP, który zawsze trafia do budżetu, był „znaczonymi pieniędzmi”, czyli mógł być wykorzystany jedynie na PFIO, a nie na nic innego. Chodzi też o zakaz pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa. W tym celu zaproponowano doprecyzowanie art. 69 ust. 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2022 r. poz. 2025).

Zysk NBP jest jednak ostatnio rzadkością, a nie regułą. Pierwsza szansa na zasilenie PFIO środkami z NBP byłaby więc dopiero najwcześniej za rok. Ten mankament ma ukryć możliwość pomostowej pożyczki z BGK dla funduszu. Inne instrumenty finansowania PFIO – według projektu prezydenckiego – to kredyty, pożyczki i obligacje. Opisuje je dokładnie art. 18 ust. 1 projektu. Obligacje można byłoby emitować na rynek krajowy i rynki zagraniczne. Nie ma ograniczeń co do inwestorów, którzy mogliby je nabyć – chodzi zarówno o podmioty instytucjonalne, jak i osoby fizyczne.

W ostateczności jest też furtka prawna, aby – tak jak przed II wojną światową – odwołać się do hojności społeczeństwa i prowadzić zbiórki pieniężne (środki Funduszu Obrony Narodowej ze zbiórek stanowiły wtedy ok. 4 proc.), gdyż środki funduszu mogą pochodzić również z innych, bliżej nieokreślonych tytułów. Do zwykłych Kowalskich mogłyby być tez kierowane specjalne emisje obligacji.

Kontrola prezydencka nad Funduszem

Dysponentem funduszu ma być Minister Obrony Narodowej, ale ciekawe rozwiązanie to kwestia zarządzania (PFIO), gdyż powstanie Rada Funduszu. Do podjęcia jakiejkolwiek decyzji będzie potrzeba czterech z pięciu głosów, gdyż – prawdopodobnie celowo – wymagana większość ma wynieść 2/3 głosów, czyli trzy z pięciu głosów to za mało do podjęcia decyzji. Drugi organ kontrolny to Komitet Sterujący. Z pięciu członków tych ciał, jednego wskazuje prezydent, a jeden jest z Biura Bezpieczeństwa Narodowego, czyli w praktyce też o jego wskazaniu decydują ludzie prezydenta. Stąd dwa „prezydenckie” głosy miałyby decydujący wpływ na decyzje Rady i Komitetu, a przynajmniej mogłyby być swoistą „mniejszością blokującą”.

Ciekawe jest też to, czego w ustawie nie ma. Po pierwsze - prezydencki projekt ma być alternatywą dla europejskiego SAFE, nie ma w nim jednak przepisu o określonym procencie „europeizacji” kupowanego sprzętu wojskowego (w SAFE jest to 65 proc.). Nie jest więc jednoznacznie przesądzone, gdzie trafiłyby inwestycje – czy tylko do polskiego przemysłu, czy do innych państw UE, czy też mogłyby zostać spożytkowane na zakupy poza Europą (np. w USA bądź w Korei Południowej). Inicjatywa prezydencka zakazuje zaś wprost finansowania z funduszu pomysłów pilotowanych przez Komisję Europejską bądź inne ośrodki zagraniczne (art. 4 ust. 3 pkt 3 projektu).

Po drugie – projekt nie likwiduje, ani nie zastępuje (podobnie zresztą jak przyjęta już ustawa będąca inicjatywą rządową) oddzielnego pozabudżetowego Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ) powołanego kilka lat temu. Podobnie jest z częścią regulacji organizacyjno-technicznych zarządzania funduszem przez BGK, które powielają bądź tylko lekko modyfikują rozwiązania zawarte w inicjatywie rządowej.