Ustawa z 14 października 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, art. 6 wprowadziła do ustawy o finansach publicznych przepisy nakładające na Jednostki Sektora Finansów Publicznych (JSFP) obowiązek rejestracji umów zawartych w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej, których wartość przedmiotu przekracza 500 zł.
Rejestracja miała się odbywać od 1 lipca 2022 r., w publicznym rejestrze umów, prowadzonym przez Ministra Finansów. Miały być tam ujmowane umowy zawarte już od 1 stycznia 2022 roku. Kierowników JSFP, którzy nie wykonują lub nie dopuszczają do wykonania obowiązku prowadzenia, aktualizacji, udostępnienia lub wprowadzania danych do rejestru umów mogą spotkać poważne sankcje prawne, bo za zaniechanie tych czynności podlegają grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Założeniem przepisów była pełna przejrzystość, transparentność i jawności wydatkowania środków publicznych.
Ustawa pełna wad
Przepisy nie były w żaden sposób konsultowane publicznie. Ich treść okazała się niespójna, niejasna i kreująca kolizję z innymi przepisami. A wad jest bardzo dużo: nieokreślony próg - netto czy brutto, za daleko idące konsekwencje karane za zaniechanie określonych w tej ustawie czynności, brak definicji umów jakie mają być ujmowane w rejestrze, czy za krótkie vacatio legis.
W maju bieżącego roku, Sejm nowelizując ustawę o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw (druk nr 714) część bubli usiłował poprawić. Uchwalił przepisy, zwiększające wartość rejestrowanych umów do 5000 zł bez VAT, przesunął wejście w życie obowiązku kategoriami podmiotów, nawet do kwietnia 2023 r. oraz zastąpił odpowiedzialność karną za zaniechanie czynności rejestracji umów, odpowiedzialnością w zakresie naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Czytaj też: Rejestr umów JSFP w sprawach zamówień publicznych - odpowiedzi na pytania ze szkolenia >>>
Poprawkę odrzucił Senat uzasadniając, że wprowadzenie do ustawy podatkowej Polskiego Ładu wrzutki przepisów niemających żadnego związku z procedowaną ustawą jest niekonstytucyjne. 8 czerwca, wsłuchując się w głosy m.in. samorządowców przegłosował poprawkę wydłużającą wejścia w życie ustawy od 1 stycznia 2024 roku. Sejm poprawkę zaakceptował.
Przeczytaj więcej: Rejestr umów 500 plus dopiero w 2024 roku. Rząd musi poprawić przepisy>>
Ustawa jest ogromnym obciążeniem dla JSFP
Niestety, nie udało się przekonać parlamentarzystów by jednocześnie naprawić ustawę, przede wszystkim zdefiniować umowy jakie mają być ujmowane w rejestrze. Taką definicję zaproponowaliśmy w projekcie nowelizacji ustawy, którą 12 maja Ogólnopolskie Porozumienie Organizacji Samorządowych złożyło do Senatu. W projekcie podkreśliliśmy szereg faktów, na które ustawodawca, w zasadzie w ogóle nie zwrócił uwagi. Przede wszystkim konstrukcja przepisów vacatio legis tej ustawy powodowała znaczne obciążanie JSFP, w co najmniej trzech obszarach.
WZORY DOKUMENTÓW:
- Ochrona danych osobowych w związku z realizacją obowiązku wprowadzania informacji do rejestru umów – postanowienia do regulaminu rejestru umów >
- Klauzula informacyjna w związku z wprowadzaniem przez administratora informacji do rejestru umów >
- Ocena skutków dla ochrony danych osobowych dla rejestru umów zawartych przez jednostki sektora finansów publicznych >
Po pierwsze, z treści przepisów art. 15 i art. 13 bezwzględnie wynika, że w rejestrze umów prowadzonym przez Ministra Finansów od dnia 1 lipca 2022 r., JSFP zobowiązane byłyby do wprowadzania umów zawieranych od 1 stycznia 2022 r. To byłoby ogromnym obciążeniem JSFP. Oszacowaliśmy, że przez pół roku – od 1 stycznia do 30 czerwca – danych podlegających rejestracji w rejestrze umów byłoby ponad 100 milionów. To nie tylko umowy, ale też informacje o uzupełnieniu lub zmianie umowy, rozwiązaniu za zgodą stron umowy, informacje o odstąpieniu od umowy, jej wypowiedzeniu lub wygaśnięciu. Niektóre podmioty, w szczególności jednostki samorządu terytorialnego, uczelnie i jednostki służby zdrowia, takich rekordów do wprowadzenia w tym okresie miałyby kilkadziesiąt, a nawet kilkaset tysięcy na jednostkę.
Po drugie, rejestr umów Minister Finansów miał włączyć od 1 lipca., a przepisy zobowiązywały JSFP do wprowadzania umów zawartych od 1 stycznia 2022 r. Z kolei wprowadzony art. 34a ust. 10 wskazuje, że informacje w rejestrze umów zamieszcza się bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty zawarcia umowy lub zaistnienia okoliczności określonej w ust. 8. Konstrukcja przepisów art. 13 i 15 w związku z wprowadzonym art. 34a ust. 10, powoduje, że zarejestrowanie umów zawartych 2 stycznia 2022 r. - 1 lipca byłoby więc naruszeniem z art. 34b zagrożonym sankcją karną dla kierowników JSFP za zaniedbanie obowiązku.
Po trzecie. W związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, uchwalona z 12 marca 2022 r. tzw. specustawa pomocowa dla obywateli Ukrainy nałożyła na gminy obowiązek przejmowania od obywateli Ukrainy wniosków o nadanie numeru PESEL. Gminy zostały znacznie obciążone pracą, co wywołało potrzebę absorbcji dodatkowej kadry, lub przeniesienie pomiędzy stanowiskami. Wprowadzenie w tym trudnym okresie dodatkowego obowiązku rejestracji umów w rejestrze mogłoby doprowadzić do paraliżu urzędu.
Kolizje przepisów i dublowanie obowiązku
Z art. 34a ust. 5 ustawy wynika, że w rejestrze zamieszcza się umowy o wartości przekraczającej 500 zł. To powoduje otwarty, nieznany i nieograniczony katalog umów jakie mają być rejestrowane. Do tego katalogu można zaliczyć umowy o prace, czy umowy stypendialne.
Sprawdź też: Jakie zapisy z zakresu ochrony danych osobowych powinny się znaleźć w regulaminie rejestru umów? >>>
W przypadku umów o pracę powoduje to kolizję przepisów ustawy o ochronie danych osobowych oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej albowiem pracodawca jest bezwzględnie zobowiązany do zachowania poufności w zakresie ujawnienia wysokości wynagrodzenia pracownika bez jego zgody, a takie ujawnienie stanowi naruszenie dóbr osobistych pracownika w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego co wskazał Sąd Najwyższy w uchwale podjętej 16 lipca 1993 r. (I PZP 28/93, OSNC 1994/1/2).
Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 15 czerwca 2021 r. sygn. III SAB/Gl 46/21 podkreślił, iż o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia poszczególnych pracowników, nie pełniących funkcji publicznych takiego przymiotu jawnego z mocy prawa nie ma. Wysokość wynagrodzenia, składniki nań składające się w przypisanych im konkretnych kwotach, nagrody pracownika nie będącego osobą funkcyjną, niepełniącego roli piastuna organu, nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach co wysokość wynagrodzenia pracownika pełniącego funkcję publiczną.
W przypadku umów stypendialnych - przy obecnej konstrukcji przepisu – Uczelnie wyszacowały, iż rocznie będą musiały rejestrować około 1 mln rekordów. Ponadto w świetle przepisów ustawy o ochronie danych osobowych i ustawy o dostępie do informacji publicznej, uczelnie będą zmuszone do anomimizacji tych umów.
Poza tym konstrukcja art. 34a ust. 5 bezwzględnie wywołuje potrzebę duplikowania umów w rejestrze, przez strony umowy. Na przykład umowy dotacji, o dofinansowanie z określonych projektów, czy programów będą zmuszeni rejestrować zarówno jednostka dofinansowana i dofinansowująca.
Ustawa wykrawuje duplikowanie rejestru określonych umów, albowiem zgodnie z art. 309 ustawy z 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych w terminie 30 dni od zawarcia umowy JSFP zobowiązane są do rejestracji tych umów w systemie e - zamówienia prowadzonego przez Urząd Zamówień Publicznych. Tym samym takie umowy JSFP będą zmuszone do rejestracji w dwóch systemach, w dwóch różnych terminach.
Zbyt restrykcyjna sankcja
Postulowane jest także bezwzględne uchylenie art. 34b, bo niepodjęcie czynności rejestracji umów w czasie albo podanie w nim nieprawdziwych danych, nie jest czynem lub zaniechaniem czynu, który powinien być obwarowany taką sankcją.
Czytaj też: Przesłanki i warunki stosowania kar pieniężnych w naruszeniu dyscypliny finansów publicznych >>>
Dla potwierdzenia tego wskazać należy, że zaniechanie podobnej czynności wynikającej z treści art. 309 ustawy z 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych obwarowane jest upomnieniem, naganą, karą pieniężną, lub zakazem pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi, co wynika z art. 31 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Tym samym określenie sankcji karnych za niepodjęcie czynności rejestracji umów w czasie albo podanie w nim nieprawdziwych danych jest nieracjonalne i nieuzasadnione.
Grzegorz Bebłowski, właściciel w Kancelarii Doradztwa Zamówień Publicznych. Reprezentant Ogólnopolskiego Porozumienia Organizacji Samorządowych, Związku Gmin Pomorskich i Związku Gmin Warmińsko Mazurskich m. in. w procesie legislacyjnym ustawy o zmianie ustawy, o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.