Rejestr umów jednostek sektora finansów publicznych tzw. „rejestr umów 500” (bo tak go do tej pory nazywano) spędza sen z powiek urzędników, gdyż przepisy są niejasne. Nowy obowiązek to efekt ustawy z 14 października 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Wprowadza ona zmiany w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ufp), tworząc rejestr umów zawartych przez jednostki sektora finansów publicznych (art. 34a ust. 1 ufp). Rejestr ma być systemem teleinformatycznym prowadzonym przez Ministra Finansów. Ma wystartować od 1 lipca 2022 r.  i od tego dnia, informacje w rejestrze umów mają być zamieszczane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty zawarcia umowy lub zaistnienia. Także umowy zawarte od 1 stycznia br., czyli od dnia, kiedy ustawa weszła w życie.

Czytaj też: Rejestr umów JSFP w sprawach zamówień publicznych >

Zakres podmiotów, na które nałożono nowy obowiązek, jest szeroki (art. 9 ufp).  Jak wyjaśniła Aleksandra Ostapiuk, dyrektor departamentu prawnego Ministerstwa Finansów rejestr obejmie 60 podmiotów.  Ale i ona przyznaje, że przepisy są niejasne, budzą spory jakie umowy wprowadzone mają być do rejestru, czy kwoty liczyć netto czy brutto. Są wątpliwości czy obowiązek obejmuje także umowy o pracę.

- Jako ministerstwo przygotowujemy ten rejestr w formie w jakiej przepisy to przewidują, natomiast zakres umów jakie mają tam trafić nie jest zależy od nas – przekonywał w Senacie Artur Soboń wiceminister finansów.

Przeczytaj także: Nie wiadomo, czy rejestr umów "500 plus" zwalczy patologie, na pewno przysporzy kłopotów i pracy >

Sprawdź też: Jednostki sektora finansów publicznych jako podatnicy VAT >

Wrzutka do podatkowego Polskiego Ładu  

Z tych względów w rządowym projekcie poprawek do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw, na etapie procedowania w Sejmie, dorzucono przepisy dotyczące rejestru.  Propozycja przesuwała datę wejścia w życie przepisów dotyczących rejestru na 1 stycznia 2023 r. Rejestr miał dotyczyć umów zawartych od dnia:

  • 1 października 2022 r. – w przypadku Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ministerstw i urzędów wojewódzkich.
  • 1 stycznia 2023 r. – w przypadku jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków, związków metropolitalnych i samorządowych jednostek organizacyjnych;
  • 1 kwietnia 2023 r. – w przypadku pozostałych jednostek sektora finansów publicznych.

Z poprawki wynikało, że w rejestrze mają być zamieszczane informacje o umowach zawartych w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej, których wartość przedmiotu przekracza 5000 zł bez podatku od towarów i usług. Poprawka miała doprecyzować, że za wprowadzanie danych do rejestru odpowiadają kierownicy jednostek sektora finansów publicznych.  Nowelizacja miała zmienić też odpowiedzialność karną za naruszenie obowiązków rejestrowania umów, na odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Sprawdź też: Czy do rejestru umów trzeba w gminie wpisywać umowy zawarte z rodzicami dzieci niepełnosprawnych? Jeżeli tak, jak określić ich wartość? >

 

Senat za przesunięciem terminu

Zdaniem senackich legislatorów, a także Komisji Budżetu i Finansów Publicznych wprowadzenie do ustawy podatkowej Polskiego Ładu wrzutki przepisów nie mających żadnego związku z procedowaną ustawą jest niekonstytucyjne. Dlatego komisja zarekomendowała wykreślenie z ustawy podatkowej sejmowej poprawki odnoszącej się do rejestru umów sektora finansów publicznych.

Ostatecznie Senat, przychylając się do głosów samorządów i rządu uznał, że przepisy wprowadzające rejestr umów są tak złe, że należy je poprawić. Dlatego odrzucił zaproponowaną przez Sejm poprawkę (także tą podwyższającą kwotę do 5000 zł) i wniósł swoją, która ograniczyła się, że do przesunięcia terminu wejścia w życie obowiązku od 1 stycznia 2024 roku. Senat doprecyzował też, że w rejestrze zamieszcza się informacje o umowach zawartych dopiero od tego dnia. I poprawkę w takim zakresie przyjął na czwartkowym posiedzeniu Sejm.

- Tym samym wejście w życie rejestru umów przesunie się o półtora roku. Da to czas na naprawienie tej ustawy, co naszym zdaniem i przedstawionymi propozycjami można było dokonać już teraz. Niemniej jednak samo przesunięcie wejścia w życie nowego obowiązku jest dużą ulgą dla coraz bardziej obciążonych Jednostek Sektora Finansów Publicznych – komentuje Grzegorz Bebłowski z Kancelarii Doradztwa Zamówień Publicznych z Gdańska, który reprezentował Ogólnopolskie Porozumienie Organizacji Samorządowych (OPOS chciało m.in. wprowadzenia definicji umowy) .

Ustawa wymaga dopracowania 

Zdaniem ekspertów nowelizacja ustawy jest niezbędna aby usunąć wątpliwości co publikować, kiedy i jakiej wartości umów dotyczy. Jak wskazuje Joanna Martyniuk-Placha, radca prawny ze Szczecina, ekspert z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zamówień publicznych wskazuje problemem nie jest wartość umowy, ale to jak ją liczyć. Wskazuje też, że problematyczne jest także to, czy w rejestrze publikuje się umowy o pracę.

 

- Mec. Martyniuk-Placha rekomenduje, aby ustawodawca wprost wskazał, że obowiązkowi publikacji nie podlegają umowy o pracę, bo to rodzi problemy interpretacyjne: niedoprecyzowany w orzecznictwie krąg osób, które możemy zaliczyć do grona funkcjonariuszy publicznych, a także spory czy wszystkie składniki wynagrodzenia funkcjonariusza publicznego podlegają publikacji (są orzeczenia sądów administracyjnych, że nie wszystkie).

- Problemem jest na przykład publikacja umowy najmu garażu przez gminę. Z przepisów wynika, że trzeba podać źródła finasowania, ale skąd gmina ma wiedzieć jakie jest źródło finansowania najmu, skoro tylko wynajmuje i udostępnia garaż. Kolejny problem - szacowanie wydatku na poziomie 5 tys.  Czy przy obliczaniu wartości umowy zastosować zasady jak przy zamówieniach publicznych, gdzie szacuje się zamówienia tego samego rodzaju? Ja skłaniałam się ku wykładni literalnej, że chodzi o każdorazową umowę - wskazuje Joanna Martyniuk-Placha.

 


Warto aby ustawodawca określił czy kwota ma być brutto netto

Dr Marlena Sakowska-Baryła, radca prawny i partner w Sakowska-Baryła, Czaplińska Kancelarii Radców Prawnych wskazuje, że pozytywnym rozwiązaniem byłoby podwyższenie kwoty i dookreślenie o jaką kwotę chodzi -  brutto czy netto. Zauważa jednak, że to rozwiązanie to budzi niedosyt, ponieważ poprzez odniesienie się do podatku do towarów i usług, nie eliminuje wątpliwości dotyczących tego, jak traktować próg kwotowy w przypadku umów o pracę osób pełniących funkcje publiczne, które także podlegać będą ujawnieniu w rejestrze. W żaden sposób nie jest tu miarodajne odniesienie do podatku od towarów i usług. Trudno jednocześnie z tego odniesienia wyprowadzać wniosek, że ujawnienie w rejestrze ominie te umowy o pracę, ponieważ one na gruncie udip podlegają udostępnieniu. Jeśli intencją projektodawców było to, aby w rejestrze nie ujawniać umów o pracę, powinno być w tym zakresie wprowadzone do przepisu wyraźne wyłączenie – mówi dr Marlena Sakowska-Baryła. Zwraca uwagę, że art. 34a. 3 ustawy wskazuje, że obowiązek dotyczy umów, które mogą podlegać udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a od wielu lat sądy administracyjne powszechnie przyjmują, że w kryterium tym mieszczą się umowy o pracę zawarte z osobami pełniącymi funkcje publiczne.

Jej zdaniem, doprecyzować trzeba czy obowiązkowi podlegają umowy, które mogłyby być określone jako zawarte na warunkach zbliżonych do umów zawieranych z konsumentami, takie jak np. umowy na dostarczanie wody zawierane z komunalnymi zakładami wodociągowymi, które mogą prowadzić działalności jako jednostki sektora finansów publicznych.

Sprawdź też: Czy w rejestrze umów należy wykazywać umowy ustne? >

- Należy postawić pytanie, czy w ogóle jest sens takie umowy brać pod uwagę i czy nie powinno być w ustawie wyraźnego postanowienia, z którego wprost można by wywodzić, że ujawnianie w rejestrze tego typu umów nie dotyczy. Przyjęcie podwyższonej kwoty 5 tys. zł nie rozwiewa wątpliwości jak ją liczyć w kontekście umów o świadczenia okresowe, czy umów, w przypadku których kwoty świadczeń są ujmowane w rozliczeniu miesięcznym, godzinowym, czy ryczałtowym. Czy bierzemy tu pod uwagę wartość przedmiotu umowy liczoną w skali roku, czy w skali miesiąca? – mówi dr Marlena Sakowska-Baryła.

Pytanie o zgodność z RODO

Kolejny problem to zgodność z Konstytucją i przepisami RODO. Zdaniem ekspertki sama konstrukcja rejestru umów określona w ustawie o finansach publicznych, niezwykle szeroki zakres przedmiotowy, brak wyłączeń dotyczący umów o pracę, wątpliwości wokół tego, kogo uznać za osobę pełniącą funkcję publiczną oraz jakie informacje w istocie należą do sfery prywatności jest zbyt daleko idącą ingerencją w sferę informacyjną osób fizycznych, która daleko wykracza poza niezbędność w demokratycznym państwie prawnym oraz zasadę wynikającą z art. 86 RODO. Trudno dopatrzeć się pogodzenia prawa dostępu do informacji z prawem do ochrony danych osobowych.

Czytaj więcej: Publiczny rejestr umów a ochrona danych osobowych - komentarz praktyczny >

 

- Ustawa o finansach publicznych w kontekście prowadzenia rejestru umów nie odsyła do RODO, ale przecież udostępnianie w rejestrze danych osobowych podlega przepisom tego rozporządzenia. Ustawa o finansach publicznych w obszarze decydowania o zakresie udostępniania odsyła do ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w ogóle nie odnosi się ani do kwestii przetwarzania danych osobowych, ani do zastosowania przepisów RODO – wskazuje ekspertka.  

Dr Marlena Sakowska-Baryła liczy też, że w ramach nowelizacji pojawia się delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru przez Ministra Finansów. - To kluczowa kwestia, bo nie wciąż nie mamy wiedzy, jak rejestr będzie wyglądać i na jakich zasadach będzie prowadzony i uzupełniany. Takie techniczne, ale bardzo istotne zagadnienia, powinny być uregulowane w rozporządzeniu.

Potrzebna definicja umowy

Ogólnopolskie Porozumienie Organizacji Samorządowych proponuje, aby do przepisów dotyczących rejestru umów JSFP wprowadzić definicję umowy podlegającej publikacji. Katalog chce zawęzić, m.in. do umów wydatków na usługi, dostawy i roboty budowlane zgodnie z definicją Prawo zamówień publicznych. Brak takiej definicji powoduje, że w tym rejestrze będą musiały być ewidencjonowane w zasadzie wszystkie umowy: dochodowe, sprzedażowe, umowy o pracę, umowy stypendialne i tak dalej.

- Ustawodawca nie zaproponował żadnej definicji umowy, nawet z katalogu umów zawartych w Kodeksie Cywilnym. Dlatego proponujemy ograniczenie tego nieokreślonego katalogu przy zachowaniu jednocześnie celów ustawy czyli transparentności wydatku środków publicznych. Z tego katalogu proponujemy wyłączenie z obowiązku rejestracji umów najmu krótkoterminowego, ze względu na ilość takich umów i tym samym absorbcje pracowników przy wprowadzeniu ich do rejestru – mówi Grzegorz Bebłowski.

Czytaj też: Rejestr umów powyżej 500 zł w podmiotach leczniczych >