W ostatnich miesiącach skala opóźnień w rozpoznawaniu odwołań osiągnęła poziom, który nie tylko narusza ustawowe terminy, ale realnie destabilizuje proces udzielania zamówień publicznych. To nie jest już problem organizacyjny KIO. To problem państwa, które nie zapewnia sprawnie działającego mechanizmu ochrony prawnej.
Na podstawie pogłębionych analiz praktyki funkcjonowania Krajowej Izby Odwoławczej, w tym skali opóźnień, naruszeń ustawowych terminów oraz ich realnych skutków dla zamawiających i wykonawców, we wrześniu ubiegłego roku przedstawiłem Pani Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wnioski wskazujące na systemowy charakter problemu. Kluczowym elementem tych analiz była teza, że obecny model sprzyja nadmiernej liczbie odwołań o charakterze instrumentalnym, co wprost przekłada się na paraliż Izby.
Te same postulaty – w oparciu o przygotowaną przeze mnie koncepcję i argumentację – zostały następnie podjęte przez Związek Gmin Pomorskich w ramach działań opiniodawczo-postulatywnych, z jednoznacznym wskazaniem, że obecny stan funkcjonowania KIO w coraz większym stopniu godzi w możliwość sprawnej realizacji zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego.
W tym kontekście nie jest przypadkiem, że dziś coraz częściej pojawiają się sygnały o rozważanych zmianach systemowych, w tym dotyczących wysokości wpisów od odwołań. Dyskusja ta wpisuje się w kierunek postulatów formułowanych wcześniej przeze mnie – zmierzających do ograniczenia nadużyć proceduralnych i przywrócenia realnej funkcji ochronnej postępowania odwoławczego.
Polecamy szkolenie online w LEX: Zmiany w postępowaniu odwoławczym przed Krajową Izbą Odwoławczą >
Przyczyny: problem głębszy niż braki kadrowe
Najczęściej wskazywaną przyczyną przestoju w KIO jest niedobór kadrowy. Owszem – niewystarczająca liczba członków Izby i pracowników administracyjnych prowadzi do kumulacji spraw i przeciążenia składów orzekających. Jednak sprowadzanie problemu wyłącznie do braków personalnych jest uproszczeniem, które odsuwa uwagę od rzeczywistych źródeł kryzysu.
Drugim, znacznie poważniejszym czynnikiem, jest jakość funkcjonowania całego systemu zamówień publicznych. Błędy popełniane na etapie przygotowania postępowań – zarówno przez zamawiających, jak i wykonawców – generują falę odwołań w sprawach, które przy wyższym poziomie kompetencji w ogóle nie powinny trafiać do KIO.
Czytaj też w LEX: Prawo zamówień publicznych 2025/2026 – najnowsze zmiany i ich praktyczne konsekwencje >
System szkoleń i doradztwa w zamówieniach publicznych w dużej mierze utrwala kulturę strachu. Zamiast uczyć świadomego i elastycznego stosowania ustawy Pzp, promuje się postawę defensywną: „zrób tak, żeby nikt się nie przyczepił”. Efekt jest łatwy do przewidzenia – zamawiający wybierają najbardziej sztywne rozwiązania, a wykonawcy masowo je kwestionują, licząc na korektę przed KIO.
Do tego dochodzi praktyka kontrolna, która w wielu przypadkach wzmacnia przekonanie, że każda kontrola musi zakończyć się negatywną oceną. W takiej rzeczywistości trudno oczekiwać odwagi decyzyjnej i stosowania bardziej zaawansowanych instrumentów przewidzianych w ustawie Pzp.
Przeczytaj także: Nowe progi unijne w zamówieniach publicznych, czyli co muszą wiedzieć zamawiający
Skutki: iluzja ochrony prawnej
Skutki przestoju w KIO wykraczają daleko poza same postępowania odwoławcze. Opóźnienia w rozpoznawaniu spraw prowadzą do wstrzymywania inwestycji, przesuwania harmonogramów, a w skrajnych przypadkach – do utraty finansowania zewnętrznego, w tym środków unijnych. To nie są koszty abstrakcyjne. To realne straty po stronie sektora publicznego.
Przeciążenie Izby rodzi również ryzyko obniżenia jakości orzecznictwa. Presja czasu i liczby spraw sprzyja powierzchownemu rozpoznawaniu sporów, co podważa zaufanie do całego mechanizmu ochrony prawnej.
Zobacz procedurę w LEX: Wniesienie odwołania do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej >
Szczególnie niepokojące jest zjawisko instrumentalnego składania odwołań. Odwołanie coraz częściej przestaje być środkiem ochrony prawnej, a zaczyna pełnić funkcję narzędzia blokowania konkurencji lub opóźniania realizacji zamówienia. W takiej sytuacji system sam zaprzecza swojej istocie.
Nie sposób pominąć faktu, że w praktyce regularnie dochodzi do naruszenia art. 544 ust. 1 ustawy Pzp, który przewiduje 15-dniowy termin na rozpoznanie odwołania. Gdy termin ten wydłuża się do kilku tygodni, ustawowa gwarancja szybkości ochrony prawnej staje się fikcją.
Czas na decyzje, nie na półśrodki
Utrzymywanie obecnego modelu bez głębokich korekt prowadzi wprost do dalszej erozji systemu. Działania naprawcze muszą wykraczać poza doraźne zwiększanie liczby etatów. Konieczna jest realna poprawa jakości przygotowania postępowań poprzez rzetelne wytyczne, otwarte konferencje i edukację opartą na praktyce, a nie strachu przed kontrolą. Niezbędna jest standaryzacja kontroli oraz większa przejrzystość kryteriów ich oceny.
Nie da się również uciec od zmian legislacyjnych. Wprowadzenie etapu mediacyjnego po wniesieniu odwołania, jeszcze przed posiedzeniem KIO, z udziałem niezależnego arbitra, mogłoby znacząco ograniczyć liczbę spraw kierowanych do Izby. Alternatywą pozostaje przywrócenie formuły protestu dla zamówień poniżej progów unijnych, jako mechanizmu filtrującego spory.
Wreszcie – trzeba uczciwie porozmawiać o wysokości wpisów od odwołań. Jeżeli system ochrony prawnej ma pozostać skuteczny, nie może jednocześnie premiować działań czysto instrumentalnych. Coraz częściej pojawiające się sygnały o planowanym podniesieniu wpisów pokazują, że ta dyskusja przestała być tabu.
Zmiany w postępowaniu odwoławczym przed Krajową Izbą Odwoławczą - czytaj w LEX >
Przestój w Krajowej Izbie Odwoławczej to nie problem jednej instytucji. To sygnał, że cały system zamówień publicznych wymaga korekty. Jeżeli państwo nie zapewni realnie sprawnej ochrony prawnej, konsekwencje poniosą nie tylko zamawiający i wykonawcy, lecz przede wszystkim obywatele – poprzez opóźnione inwestycje i rosnące koszty realizacji zadań publicznych.
System ochrony prawnej, który nie działa w ustawowych ramach czasu, przestaje być gwarancją prawa, a zaczyna być czynnikiem ryzyka dla realizacji zadań publicznych.
Grzegorz Bebłowski, właściciel w Kancelarii Doradztwa Zamówień Publicznych
Sprawdź też najnowsze odpowiedzi ekspertów na pytania użytkowników LEX:
